国有企业内部控制的现状与变革对策

财税统计摘要：随着国有企业逐步地参与国际竞争，国有企业由于历史原因所导致的内部控制隐患多、风险难以控制的缺点相继暴露出来。

同时，由于我国国有企业政策上的倾斜，造成了不合理的“一股独大”的现象。

伴随着我国内部控制规范体系的完善，国有企业内部控制工作面临着新的挑战关键词：国有企业内部控制1现状从企业内部控制系统的建设情况看，国有企业基本都会按照政府监管要求和本单位的具体情况制定一系列相应的内部控制制度，设立相应的职能部门，甚至严格逐级逐层地制定控制环节和控制点，从文字到形式基本到位。

然而随着改革的深入，国有企业，尤其作为国有企业的领头羊国有上市公司的发展也暴露出许多问题。

我们分析了2009年度浙江国有上市公司年报中内部控制评估的披露情况。

在收集到的29家国有上市公司中，均对内部控制进行了披露。

但由于各公司特点不同，导致各公司内部控制体系建立的依据标准不统一，内部控制的主要内容和方式也不一致，最为关键的是披露的信息还远远不能满足年报使用者的需求。

在2009年，55%的企业（16家）披露了内部控制的自我评估报告，24%的企业（7家）披露了内部控制鉴证报告，这都反映出浙江国有上市公司在内部控制自我评价以及在注册会计师的内部控制鉴证方面都存在较大的差异。

另外在现实中，仍存在大量有章不循、有制度不依、处罚不严、内部控制弱化等现象，使得内部控制制度难以落到实处。

陈汉文（2010）对中国1671家上市公司内部控制状况研究认为，我国目前外资控股公司内部控制水平高于国有控股公司，国有控股公司内部控制水平高于民营控股公司。

在省份内部控制水平排行榜中，浙江排在第4位；在内部控制百强企业排行榜中，浙江上市公司有4家公司入榜，但只有一家国有企业。

这在一定程度上说明浙江国有上市公司在内部控制方面的欠缺。

2内部控制面临的主要问题2.1管理者对于内部控制重视程度低企业制度的建立体现了管理者的经营理念，而其经营理念则体现了管理者的管理哲学和品行（林钟高，2010）。

2008年6月，财政部等五部委联合发布了《企业内部控制基本规范》（以下简称“基本规范”），2010年财政部等部委发布了《企业内部控制应用指引》、《企业内部控制评价指引》与《企业内部控制审计指引》，内部控制的含义在不断发展和更新，内容不断加深、范围不断扩大。

《基本规范》要求自2009年7月1日起在上市公司范围内施行，但在上述调查中发现，有的公司其管理节奏没有紧跟现代内部控制管理要求的步伐，一些国企管理者的内部控制标准仅局限于企业财务会计或者某些具体业务的范畴，没有认识到内部控制要涵盖企业管理的各方面内容。

由于思想认识上的局限，很多管理者把内部控制理解为各种规章制度的单纯集合，不理解全面内部控制的意义，甚至认为若内部控制制度过于详细、控制过严会束缚企业的业务发展能力，错误地将内部控制与企业发展和业务发展对立起来。

2.2公司治理结构不够合理调查发现，一些公司的董事长同时兼任总经理，董事会成员与管理层领导班子高度重叠。

在所调查的29家浙江国有上市公司中，虽然仅有3家公司的董事长兼总经理（或总裁）（占近10%），但有27家公司总经理是公司董事（占93%），还有多家副总经理或财务总监是董事会成员。

这样内部董事（执行董事）占绝大多数的董事会，由于和经理层的高度重合，在对公司的重大事项决策时，往往容易受到经理层利益的影响，不能很好的发挥董事会的监督和战略指导作用。

虽然董事长与总经理是否应该分设目前理论界与实务界具有不同的意见，但本文认为，董事长兼总经理这种局面容易导致董事会对经理层行为的监督作用严重弱化，使得经理层的权力失去有效的制衡监督，造成内部人控制严重。

虽然中共中央十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中建议“董事长和总经理原则上应该分设”，但在《公司法》第115条规定“公司董事会可以决定由董事会成员兼任经理”，该条规定为国有上市公司普遍存在的董事长兼总经理以及董事会和经理层高度重合提供了法律上的保护伞，并为国有上市公司治理结构地完善设置了阻碍。

鉴于此，目前一些省市的国资委也发文对此作出要求，如2009年发布的《上海市市管国有企业董事会建设指导意见(试行)》，2007年发布的《湖南省国资委监管企业董事会建设指导意见（试行）》中都明确要求董事长和总经理应该分设。

2.3企业内部控制缺乏有效的内部监督，内部审计没有有效发挥作用《基本规范》要求，企业应对内部控制建立与实施情况进行监督检查，评价内部控制的有效性，对所发现的内部控制缺陷要及时加以改进。

但笔者在调研中发现，目前，浙江国有上市公司均未设立专门内部控制检查监督部门，公司的内部监督主要通过监事会、审计委员会、审计部来实施。

同时，浙江国有上市公司普遍缺乏对内部控制实施日常监督或专项监督，管理层过分依赖于外部监督机构，再加上部分人员出于各种原因的逆向选择，也直接导致内部控制监督的实际执行力差。

《公司法》要求“董事、高级管理人员不得兼任监事。

”但是，仍然有些公司没有按照执行。

例如，某公司的五名监事中，有三名是公司高管人员。

这种自己监督自己的局面，自然要弱化监督的作用内部审计的功效没有得到充分发挥，主要体现在：①内部审计机构建设不够完善。

一是机构独立性设置有待加强，对独立性和权威性的重视程度有待进一步提高；二是成员企业内部审计机构建设基础薄弱，设置内部审计机构的比例不高。

②内部审计队伍建设薄弱。

一是专职内部审计人员力量配备不足，且缺乏有经验的内部审计骨干力量；二是内部审计从业人员专业知识技能有待增强。

2.4内部控制缺乏完善的评价体系缺乏完善的评价体系主要因为国内缺乏相关的操作细则以及企业对此实践经验不足。

新颁布的《企业内部控制评价指引》、《企业内部控制应用指引》虽然为各行各业企业提供了普遍适用的基础平台，但需要企业根据自身情况将有关的评价指引、应用指引转化为能够为企业使用的评价体系，若企业没有动力或者没有能力完成这项工作，自然难以形成完善的评价体系。

另一方面，如何根据内部控制的框架和构成要素来系统地确定评价的内容与指标、如何确定各个指标权重以及检查的频次、如何根据检查结果认定内部控制缺陷等等问题，对于刚刚开始进行内部控制有效性全面评价的国有企业来说，还缺乏实际操作经验。

3几点建议各公司应首先对照内部控制基本规范及三个指引，认真梳理公司内部控制制度体系，完善内部控制制度，要与我国内部控制规范体系相协调。

同时重点做好以下工作：3．1规范公司治理结构实施内部控制，首先需要规范公司治理结构。

从所有者的立场出发，不但要把企业经营管理者行使权力的过程纳入内部控制的监控范围，而且要将其作为内部控制的重点监控对象，明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，使决策系统、管理系统和监督系统各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡。

从公司治理的演进过程看，公司治理要解决的主要问题是对代理人的激励和约束。

《企业国有资产法》为建立健全国有企业的公司治理奠定了良好的法律基础，也具有可行的操作空间。

应规定董事长与总经理不得一人兼任。

董事长与总经理两职合一有利于提高其创新自由度，但对总经理等高层管理团队监督的有效性可能被降低。

同样，两职分离虽可以增强董事会的独立性，但会损害高层管理团队的创新动力。

目前我国国有企业投资主体缺位、监督不力是主要弊端之一，如果国有上市公司仍采取单一领导结构“一肩挑”的模式，势必会加剧这一弊端。

但董事长和总经理分设往往会造成决策过程中的扯皮现象或争权现象，使总经理和董事长之间信息传递成本增加。

这就要求在董事长和总经理的资格审查和选聘程国有企业内部控制的现状与变革对策杨忠智（浙江财经学院会计学院）69摘要：财务总监委派制是改革会计管理体制的一项重大举措。

从财务总监委派制试行以来，在提高会计信息质量、规范会计行为、降低财务监控成本、维护和保障所有者权益等方面取得了显著成效，但也存在一些问题。

本文通过对财务总监委派制实施以来存在的问题进行分析讨论，以期形成对策，使财务总监委派制更加规范有序。

关键词：财务总监委派现代企业制度会计管理体制0引言目前，在一些国有企业中，特别是大中型集团企业中，陆续建立了财务总监委派制度；另外，在一些非国有企业和公司制企业中，也尝试着建立财务总监委派制度。

那么究竟什么是财务总监委派制度，其本质要求是什么，其运行规则又是怎样，对这些问题人们的认识还很模糊，在实践上各企业的做法和模式各式各样，很有必要对这来自实践的课题进行研究。

1财务总监产生的背景及其主要形式1.1财务总监制产生的背景现代企业制度是委派财务总监制度的基础。

在现代企业制度下，企业实行所有权与经营权的分离，“两权”的分离即产生了委托代理关系，作为委托方由于不能及时掌握代理方的信息，通过委派财务总监可以对经营者的重大经济行为如担保、举债、投资等活动实施监督，从而确保所有者的资产安全。

又由于所有者与经营者的利益目标并不完全一致，加之经营者直接控制着企业的主要经营活动，在信息不对称的情况下，很容易产生经营者以牺牲所有者利益为代价，来实现个人(或团体)利益最大化的所谓“败德”行为。

因此，企业资本营运机构要实现安全高速运行，委派财务总监制度无疑是一种较好的选择。

1.2财务总监制的主要形式由于我国对设置财务总监还有不同的认识，以及一些企业刚开始设置财务总监不久，有的尚处在试点阶段。

我国对财务总监的问题的研究基本上停留在委派制方面，与国外财务总监如何在公司战略管理中发挥作用的研究还有一定差距。

当前对我国企业具有重要意义的是对财务总监委派制的各种模式进行比较，选择适当的模式推广应用。

我国企业中的三种财务总监委派制模式：①董事会委派制模式；②总经理委派制模式；③政府授权财政部门委派制模式。

2财务总监委派制存在的问题2.1财务总监在公司法人治理结构中的地位不明确国有企业财务总监委派制度在实践中遇到与公司法人治理结构形式不相容的问题，《公司法》、《会计法》、《上市公司章程指引》等现有法律、法规均无财务总监“角色”。

在两权分离的现代企业制度下，作为独立的法人主体，子公司不仅有着其独立的法人产权，而且同样还有着独立的法人经营权。

财务总监站在母公司的角度对子公司进行监督，不会受到子公司的欢迎，尤其是当子公司与母公司的利益出现分歧时。

2.2财务总监制度的配套法规建设滞后财务总监制度的配套建设相对滞后。

迄今为止，关于财务总监地位、职权、任职资格，国家还没有出台类似《总会计师条例》一样的具有普遍指导意义的法规条例，因而使得各企业集团对国有企业委派财务总监的认识和操作上差别很大，无法可依。

2.3财务总监对企业的延伸监管不全面现行财务总监制度对国有资产经营公司和授权经营的企业集团财务总监的监管范围，主要定位在“一级”企业层面上，对有产权关系的“二级”、“三级”企业，即控股、参股企业的延伸监管尚无具体规定。