近代西方国家的文官制度

近代西方国家的文官制度

一、文官制度的形成与发展

文官是西方国家权力系统的要素。

文官是指近代西方国家改革旧官吏制度以后的政府文职官员，它首先与武官和法官相区别，其次与政务官员相区别。

在近代时期，西方国家把政府行政部门的官员分成政务官和事务官两大类。

二者的主要区别在于：

政务官：

采用“选任制”，即由选举产生或从政治角度考虑任命；

他们实行“任期制”，随政党和内阁进退；

其职责是制定政策及承当行政，进行政治和国务活动。

事务官：即文官又称公务员。

他们采取“考任制”。亦即必须经过公开竞争考试合格后择优录用；

他们不受政党和内阁更迭的影响，实行“常任制”所以又称“常任文官”。

其职责是执行政策，从事行政和业务管理工作，他们是政府职能的实际执行者。

文官制度实质上是西方国家的一种较为完善和规范的人事管理制度，而且也是资产阶级政治制度的有机组成部分。

14世纪末叶，由于城市手工业、商业、金融业的发展，资本主义生产关系开始萌芽，西欧国家的社会结构发生了深刻的变化，政府结构也随之开始发生变化：

（1）西欧各国先后建立了统一的、中央集权的专制政府；

（2）王权的加强促使政府管辖范围的相应扩大，继而出现了对君主负责的文职官员，这是西方最早的文官阶层。

从中世纪晚期文官阶层的出现到近代文官制度的形成，经过了三个时期：“恩赐官职制”、“个人徇私制”、“政党分肥制”。

19世纪前，前两个时期“恩赐官职制”和“个人徇私制”这二个时期的基本特点相同。具体说，在封建君主专制统治时期和资产阶级掌权初期，政府文职官员的官职的获得，大多是由国家当权者，根据个人印象而恩赐或凭借私人关系的亲疏相授予的。

进入19世纪后，伴随着资产阶级政党轮流执政这一政党政治的形成和发展，“政党分肥制”应运而生，这种状况延续了约半个世纪。

近代西方国家的文官制度是在19世纪中叶以后确立起来的。它的产生是资本主义经济和政治的必然结果，是资产阶级革新吏制的重大成果。

（1）文官制度的建立是资本主义经济发展引起政府职能扩张的产物。

工业革命后，随着资本主义经济的发展，社会化的大生产，导致政府主管事务的膨胀，政府除了管理治安、国防、财政、税收等传统事务外，加强了对经济、教育、科技、文化等新的社会事务的管理。

（2）文官制度的建立是资产阶级政党政治发展的结果。

在资产阶级统治下，随着执政党的定期更迭，大批行政官员经常是大规模的换班，所以建立常任文官制度呈现紧迫性。

（3）文官制度的建立是资产阶级平等思想和功利主义原则在人事制度上的体现。

在中世纪，欧洲各国实行界限森严的封建等级制。资产阶级兴起后，提出了天赋人权、人人

平等、主权在民等思想广泛深入人心，并在西方国家得到明确的认可，成为资本主义社会的基本原则，为公平竞争录用人才创造条件，为文官制度的建立提供了思想和理论依据。

19世纪上半叶英国资产阶级哲学家耶利米?边沁（亲qin）的“功利主义”原则，也为文官制度的建立提供了思想和理论依据。

?耶利米?边沁“功利主义”：

（教材《世界史》近代史编下卷p150“边沁的功利主义”）主要代表作有《道德与立法原理》、《政府论断篇》、《最高限度的行政效率，最低限度的开支》等，他主张以实际功效或利益作为道德的标准。他强调，人的全部活动、道德和立法的活动，都只能依据一个原则，即功利。他解释说，功利就是追求快乐和避免痛苦，力争有利的东西而避免有害的东西。在功利这个原则面前“品行最坏的人和道德高尚的人，其行为为动机都是一样的。无论什么人都想增加自己的幸福。因此，尽力保障人的快乐和利益，不仅是个人的动机，也应成为立法者的目标。”

（4）近代西方文官制度也是在吸收古代中国官吏制度（科举）精华的基础上建立起来的。古代中国官制在人类政治发展史上占有重要地位，其严密性、系统性和成熟性在当时世界上是独一无二的。

在西方倍受“恩赐官职制”、“个人徇私制”、“政党分肥制”之苦的西方资产阶级和其他阶层的眼里，公开考试、择优任官的中国科举制无疑是一剂良药。

可以认为，近代西方文官制度的核心——考任制是在古老的中国大地上铸造的，后经西方人加工锤炼成为西方文官制度的主体。

在人类社会发展的人事进程中，资产阶级发展的“最初的过程总是发生在英国；英国是资产阶级世界的缔造者。”（《马恩选集》1卷p487）

从总体上看，英国近代文官制度的确立可以分为两个阶段：

第一阶段是产生政务官与事务官的分野；

第二阶段是实现事务官与考试录用的结合。

1805年，英国财政部开始设立事务官。

1830年，其它各部也相继设立了这一职务。

从此，英国政府的文职官员就正式分成两大类：

一类是有任期限制的政务官。一类是常任的事务官。

1832年，第一次议会改革，为文官制度启动奠定了基础。

1854年，英国提出了一个《关于建立英国常任文官制度的报告》（又称为《诺斯科特——屈维廉报告》）。

该报告奠定了英国常任文官制度的基础，确立了四项重要原则，即：

（1）建立公开竞争考试制度，择优录用文官；

（2）根据不同的教育程度，把政府文官分为高级文官和低级文官两大类，前者从事执行政策的智力工作，后者从事办理日常事务的例行工作；

（3）建立统一的文官体制，对各部文官实行统一管理，允许各部文官相互转调；

（4）建立考核在职文官的工作的机制。根据其工作成绩和勤奋程度加以晋升。

1855年，帕麦斯顿内阁颁布《关于录用王国政府文官的枢密院令》，决定成立不受党派干涉，独立主持文官考试。

1870年，又颁布了关于国家文官制度的第二个枢密院令，补充规定，凡未经考试并持有文官事务委员及格证书者，一律不得从事任何事务官职。