公私合作伙伴关系及其应用_陈建平

１ ＰＰＰ理念的起源
ＰＰＰ 理 念 及 机 制 直 接 来 源 于 ＰＦＩ 即 私 人 财 务 计 划 的 发 展， 两者是非常相似的［１］。ＰＦＩ 是私人投资公用事业的一种特 殊方法， 它要求私人对公用事业项目进行设计、建设、投资 及运营管理， 强调的是私人对公用事业的投资及向公众提供 服务的行为。ＰＰＰ 更加强调公共部门与私人的伙伴关系， 是 一种更加灵活的融资建设及运营管理公用事业的手段。不论 是 ＰＦＩ 还 是 ＰＰＰ 其 提 供 公 用 产 品 或 服 务 的 最 终 结 果 与 私 有 化 （ Ｐｒｉｖａｔｉｓａｔｉｏｎ） 是一致的［２］。
ＰＰＰ 的确切产生时间很难界定和说清楚， 合伙是政府和 社会之间关系的经常性特征［３］， 私营企业参与公共基础设施建
① 上海市申康医院发展中心 ② 上海市南汇区卫生局 ③ 上海市南汇区大团社区卫生服务中心 ④ 上海交通大学人文与卫生管理学院
上海 上海 Fra Baidu bibliotek海 上海
２０００４１ ２０１３００ ２０１３００ ２０００２５
２ ＰＰＰ特征
２．１ ＰＰＰ 模 式 充 分 发 挥 公 私 双 方 的 比 较 优 势 ， 提 供 更 为 优 质的公共产品
生产和提供公共产品和公共服务， 一直是公共部门的天 然职责。传统的经济理论和公共行政理论认为， 市场经济的 不完备性和市场失灵的存在， 是政府干预经济的主要理由。 市场失灵的一个重要表现便是市场的外部性， 由于市场外部
公 用 事 业 导 入 ＰＰＰ 机 制 ， 并 不 等 同 于 私 人 资 本 对 公 用 事 业 项 目 的 直 接 投 资 ， 而 关 键 是 向 公 用 事 业 项 目 输 入 ＰＰＰ 理念， 包括融资、管理理念等。一个公用事业项目建立 ＰＰＰ 模式后， 成立的项目公司在当地或国际资本市场寻找融资合 作伙伴， 即便合作伙伴为国外私人公司， 其融资、管理等更 多 地 会 适 应 本 土 化 需 要 。 实 际 上 发 达 国 家 输 出 ＰＰＰ 模 式 ， 客观上可以促进输入国公用事业的发展， 也可为私人资本提 供 投 资 公 用 事 业 的 机 会 。 另 一 方 面 ， 利 用 先 进 的 ＰＰＰ 理 念 及机制， 而不一定需要同时输出资本就能赚取利润。
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设 、 运 营 及 提 供 公 共 服 务 的 历 史 可 以 追 溯 到 １７８２ 年 ， 以 法 国皮埃尔兄弟建设、运营自来水公司作为其开端的标志性事 件。从 １９７０ 年， 尤其是 ２０ 世纪 ８０ 年代和 ９０ 年代以来伙伴 关 系 得 到 快 速 发 展 ， 其 典 型 代 表 国 家 为 英 国 。１９７３ 年 ， 石 油危机发生后， 英国政府为了缩减政府公用事业支出， 开始 在 公 用 事 业 建 设 中 导 入 私 人 资 本 ， 其 政 府 公 共 支 出 从 １９７４ 和 １９７５ 年 度 占 ＧＤＰ５．８％下 降 到 １９８８ 和 １９８９ 年 至 １９９８ 和 １９９９ 年 占 ＧＤＰ 的 ０．４％。 在 １９８０ 年 ， 私 人 资 本 导 入 基 础 设 施建设处于探索阶段， 其成功的大型工程范例是英吉利海峡 隧道工程。在 １９９２ 年产生了私人财务计划 （ ＰＦＩ） 理念及其 机 制 ， １９９５—１９９７ 年 是 英 国 ＰＰＰ／ＰＦＩ 探 索 及 发 展 艰 难 时 期 ， 其 原 因 为 ＰＰＰ／ＰＦＩ 机 制 发 展 受 到 完 全 私 有 化 （ Ｐｒｉｖａｔｉｓａｔｉｏｎ） 的 阻 击 ， １９９６ 年 ， 英 国 政 府 将 ＰＦＩ 机 制 提 到 战 略 高 度 ， 产 生 了 ＰＰＰ 机 制 ， 设 立 了 “Ｐｕｂｌｉｃ － Ｐｒｉｖａｔｅ Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓ Ｐｒｏｇｒａｍｍｅ Ｌｔｄ”［２］， １９９８ 年 后 ， ＰＰＰ 机 制 成 功 走 出 困 难 时 期 ， 在 ２０００ 年 进 一 步 成 立 了 “Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐｓ ＵＫ”私 营 公 司 ［５］， 加 速 推进 ＰＰＰ 发展进程。
Ｋｅｙ ｗｏｒ ｄｓ ｐｕｂｌｉｃ－ ｐｒｉｖａｔｅ ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ， ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ， ａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎ Ｆｉｒ ｓｔ－ ａｕｔｈｏｒ ’ｓ ａｄｄｒ ｅｓｓ Ｓｈａｎｇｈａｉ Ｓｈｅｎｋａｎｇ Ｃｅｎｔｅｒ ｆｏｒ Ｈｏｓｐｉｔａｌ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ， Ｓｈａｎｇｈａｉ， ２０００４１， ＰＲＣ
在全球性变革浪潮中， 各国政府都在积极地思考和探索 一种既能发挥政府的比较优势， 又能发挥市场和私人部门比 较优势的， 能够有效生产和提供公共产品和公共服务的新机 制。在此背景下， 建立公私部门的伙伴关系， 通过公私部门 的协力， 取长补短， 生产和提供优质的公共产品和服务成为 各 国 政 府 改 革 的 一 个 重 要 的 策 略 。ＰＰＰ 具 有 ６ 个 关 键 要 素 ： 即公共服务能够而且可以由私营部门提供； 私营部门的管理 通常更为有效； 公共服务的购买者和提供者分离； 私营合作 伙伴的选择通过市场行为竞争投标产生； 政府部门关注的是 服务产出即所购买的服务的质量； 不论是国际上还是国内， 也不论非政府组织财团还是多家私营部门组成的项目公司， 只 要 能 够 提 供 高 质 量 的 服 务 产 品 ， 而 不 管 由 谁 来 提 供 ［２］。从 国际经验看， ＰＰＰ 机制在公用事业的应用成功地解决了私人 资本对公用事业的投资， 减轻了政府的公共支出压力， 将公 用 事 业 经 营 风 险 转 移 到 私 营 部 门 ， 减 少 ＰＰＰ 项 目 的 运 营 成 本。
Ｃｈｉｎｅｓｅ Ｈｅａｌｔｈ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ Ｍａｇａｚｉｎｅ Ｖｏｌ． ２５， Ｎｏ： ２ ２００６． ２
性的存在， 市场不能有效地提供公共产品和服务， 而这正是 政府直接介入市场， 提供公共产品和服务的正当理由之一［７］。 但是， 政府直接生产和提供公共产品和公共服务， 又不可避 免地存在一些问题， 这些问题包括： 生产和服务的低效率； 公共产品和服务质量差； 亏损和债务； 对顾客的需要缺乏回 应性， 顾客缺乏必要的选择权； 公共资产未能得到充分的利 用或者利用的效益不佳等。此外， 政府直接生产和提供公共 产品和公共服务也往往受到政府财政赤字的压力， 有时候即 使政府有心生产和提供更多的产品和服务， 但往往受财力的 限制而无力为之； 有时候政府有心有力， 但公共部门又往往 缺乏必要的人力资本和管理人才； 即使有人力资本和资源， 但公共部门往往又缺乏有效的诱因和激励机制， 这样往往导 致公共部门生产效率低下。
ＰＰＰ—（ Ｐｕｂｌｉｃ Ｐｒｉｖａｔｅ Ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ） 即公私合作伙伴关系， 是公用事业民营化广泛采用的一种融资及管理机制。ＰＰＰ 是 一种理念， 指公共部门和私人一起努力为公众提供更好的服 务 ， ２０ 世纪 ９０ 年代在西方开始流行， 以欧洲居多， 尤其是 英国。作为 ＰＰＰ， 最核心的问题是为了完成某些有关公共服 务的项目而在公共机构与民营机构之间达成伙伴关系， 签署 合同明确双方的权利和义务， 以确保这些项目的顺利完成。 ＰＰＰ 在很多国家公用事业包括医疗卫生的方方面面被广泛使 用。本文对 ＰＰＰ 的起源、特征、应用现状简述如下：
公共部门和私人企业在初始阶段私人企业与政府共同参 与项目的识别、可行性研究、设施和融资等项目建设过程， 保证了项目在技术和经济上的可行性， 缩短前期工作周期， 使项目费用降低。有利于转换政府职能， 减轻财政负担和压 力。政府可以从繁重的事务中解脱出来， 从过去的基础设施 公共服务的提供者变成一个监管的角色， 从而保证质量。参 与项目融资的私人企业在项目前期就参与进来，有利于私人 企业一开始就引入先进技术和管理经验。政府部门和民间部 门可以取长补短， 发挥政府公共机构和民营机构各自的优 势， 弥补对方的不足。双方可以形成互利的长期目标， 可以 以最有效的成本为公众提供高质量的服务。使项目参与各方 整合组成战略联盟，对协调各方不同的利益目标起关键作用， 政府拥有一定的控制权。应用范围广泛， 该模式突破了目前 的引入私人企业参与公共基础设施项目组织机构的多种限 制， 可适用于各类市政公用事业及道路、铁路、机场、医院 和学校等［８］。对外商及民营商来说， 能减少资本金支出， 实现 “小投入做大项目”； 能利用资产负债表外融资的特点， 减轻 债务负担； 能利用有限追索权的特点， 合理分配风险， 加强 对项目收益的控制和保留较高的投资回报率； 能提高综合竞 争力， 创造较多商业机会， 等等。 ２．２ ＰＰＰ 模式物有所值
ＰＰＰ 在 国 际 上 得 以 广 泛 应 用 并 快 速 发 展 的 根 本 原 因 在
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公私合作伙伴关系及其应用— ——陈建平 等
于， 实施项目的优异表现和物有所值［５］， 否则这一机制就不会 得到迅速发展。与传统公用事业建设模式相比 ， ＰＰＰ 模式的 物有所值主要表现为： 政府部门的风险转移到私营部门并因 此产生绩效； ＰＰＰ 模式项目管理机制提高公用产品或服务的 质量； 项目实施期全程采购费用比传统模式有大幅度下降， 节 约 成 本 ； 政 府 因 采 用 ＰＰＰ 模 式 减 轻 近 期 对 公 用 事 业 的 投 入压力， 节省的资金可以用于其他公用事业， 促进公用事业 的全面发展。但项目的融资成本会比传统模式高， 这是因为 政 府 直 接 投 资 不 存 在 资 本 回 报 ， 而 ＰＰＰ 模 式 市 场 融 资 ， 资 本必须有回报， 同时私营部门承担风险也是要有回报的， 而 政 府 承 担 风 险 却 是 免 费 的 。 各 个 方 面 的 融 合 结 果 使 得 ＰＰＰ 项 目 充 分 表 现 为 物 有 所 值 。 英 国 对 ４５１ 个 ＰＰＰ 项 目 的 评 估 结果表明， ８８％的 ＰＰＰ 工程是按时或提前竣工交付使用， 没 有发生超预算案例， 而非 ＰＰＰ 公用事业项目 ７０％推 迟 交 付 ， 并 且 ７３％项 目 投 资 超 预 算 。 尽 管 已 有 ＰＰＰ 项 目 处 于 运 行 早 期， 评价运行表现为时尚早， 但公共部门对受调查项目的评 价， 认为运行表现达到预期或超过预期的达到了 ７６％、８１％ 的 公 共 部 门 认 为 ＰＰＰ 项 目 达 到 了 预 期 的 物 有 所 值 甚 至 比 预 期更好， 只有 ４％受调查项目物有所值表现不良［６］。 ２．３ ＰＰＰ 与其他公共产品提供形式的区别
Ｐｕｂｌｉｃ－ Ｐｒ ｉｖａｔｅ Ｐａｒ ｔ ｎｅｒ ｓｈｉｐ ａｎｄ ｉｔｓ Ａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎ ／Ｃｈｅｎ Ｊ ｉａｎｐｉｎｇ， Ｙａｎ Ｓｕｑｉｎ， Ｚｈｏｕ Ｃｈｅｎｇｗｕ， ｅｔ ａｌ．∥Ｃｈｉｎｅｓｅ Ｈｅａｌｔｈ Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ ， ２００６， ２５（２）： ７８－ ８０
Ａｂｓｔｒ ａｃｔ Ｔｈｅ ｏｒｉｇｉｎａｌ ｓｕｍｍａｒｉｚｅｄ ｔｈｅ ｏｒｉｇｉｎ， ｆｅａｔｕｒｅ， ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ａｎｄ ｔｈｅ ｖａｌｕｅ ｏｆ ｍｏｎｅｙ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ － ｐｒｉｖａｔｅ ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ （ＰＰＰ） ． Ｉｔ ａｌｓｏ ａｎａｌｙｚｅｄ ｔｈｅ ａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎ ｏｆ ＰＰＰ ａｔ ｈｏｍｅ ａｎｄ ａｂｒｏａｄ．
公私合作伙伴关系及其应用
陈建平① 严素勤② 周成武③ 周俐平② 李荣华② 马 进④
摘 要 综述了公私合作伙伴关系的起源、特征、发展、物有所值的表现及在国际、国内的应用现状。
关键词 公私合作关系 发展 应用
中图分类号： Ｒ１９９
文献标识码： Ａ
文章编号： １００３－ ０７４３（ ２００６） ０２－ ００７８－ ０３
２００６ 年 ２ 月第 ２ 期《中国卫生经济》第 ２５ 卷（ 总第 ２７６ 期）
借鉴
编者按： 如何充分利用并发挥政府与私立部门两方面各自的资源与优势， 以便进一步改善卫生系统的绩效是目 前改革者所关心的课题。英国等欧洲各国已在这方面进行了一系列的改革尝试， 并取得了一定的成效。为了从更宽 的视野来探讨我国卫生事业的改革， 我们有必要对世界上其他各国正在进行的改革进一步研究和探索。为此， 本刊 将系列地刊载一组有关公立医院实施公私合作伙伴关系（ ｐｕｂｌｉｃ ｐｒｉｖａｔｅ ｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ， ＰＰＰ） 改革的文章， 以供借鉴。