政府_失灵_的主要表现及其原因分析

《学术界》(双月刊)

总第106期,2004.3

ACADEMICS IN CHINA

No.3May.2004政府“失灵”的主要表现及其原因分析

○杨　龙

(南开大学法政学院,天津300071)

〔摘要〕政府在介入经济的时候,存在失灵问题。一是在纠正市场失灵的时候,政府的缺陷,包括反垄断、消除外部性、克服信息不对称、实行收入再分配、提供公共物品、调控宏观经济控制等过程中造成的资源配置低效率和不公平等问题。二是公共政策过程中可能的不公平和失效现象,在政策的制定和执行过程,在投票、利益集团协商和精英决策三种决策模式中都可能存在。三是政府行为的非竞争本性所附带的非效率后果,官员的行为既无成本约束,又缺乏利润动机。四是官员行为的官僚主义难以避免,原因在于政府和立法机构的“双边垄断”关系。五是利益集团操纵政策造成的不公平现象,在公共政策过程中,利益集团倾向于“分利”,而不是增进公共利益。

〔关键词〕政府失灵;公共政策;官僚主义;利益集团

〔中图分类号〕D6〔文献标识码〕A〔文章编号〕1002-1698(2004)-03-0035-15

政府与其他政治组织一样,难免有这样或那样的缺点,但政府失灵问题则在政府纠正市场失灵现象时尤为突出。大约在20世纪70年代西方国家出现政府失灵问题,体现为这样几种情况:一类是政府纠正市场失灵时产生的新问题,包括反垄断、消除外部性、克服信息不对称、实行收入再分配、提供公共物品、调控宏观经济控制等过程中造成的资源配置低效率等问题。另一类是政府自身行为的偏差,包括政府干预的范围过大或过度干预、政府干预的方式不当、政府干预的目标不明确、政府干预偏离预期目标等。与此相关的还有所谓的“公共政策失败问题”,即由于公共政策的过程复杂,难以制定或执行良好的政策,既无法有效

作者简介:杨龙,法学博士,南开大学法政学院政治学系教授、博士生导师。

地纠正市场失灵,同时又带来新的问题。〔1〕再一类则来自西方政治制度的缺

陷,“美国的两党竞争的民主政体也不可能总是以最有效率的方式对市场失灵做出反应。当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接

受的收入分配时,政府失灵就产生了。”〔2〕这时的政府失灵表现为:没有代表性

的政府;官僚主义现象不可避免;官员短期行为倾向和选民的短视心理,以及利

益集团操纵政策造成的不公平现象等。

〔3〕一、政府缺陷问题

尽管政府介入市场出自市场本身的缺陷,但由于政府的运作规律与市场的运行规律完全不同,政府纠正市场失灵的过程中可能产生新的问题。在实行限制垄断的政策的时候,在解决外部性问题的时候,在解决不完全信息问题的时候,在进行收入再分配的时候,在从事公共物品的生产和分配的时候,在进行宏观经济控制的时候,等等,政府对市场的干预都可能出现新的经济和政治问题。

1、限制垄断的困难

政府限制垄断的目标是达到使“生产者不通过限制产量,提高产品价格的方法剥削消费者,也不通过限制工人人数,从而降低工资的办法剥削劳动力(或其

他生产要素)。”〔4〕以目前政府所具有的宏观调控手段,在纠正垄断的时候难免

会对市场机制造成破坏。首先,通过税收和补贴的方式矫正垄断造成的资源浪费时,遇到了难以准确计算税收和补贴的适当数额的问题。一方面税收部门缺乏计算的依据,另一方面,政府也没有数据准确性的保障。这就使得税收和补贴相结合的办法往往不能准确地发挥效力。其次,政府在对垄断企业进行价格管制时可能遇到这样的情况,生产者可以通过降低产品质量的办法减少成本,这样在价格不变的情况下仍可以获得超额利润。价格管制还会导致企业失去技术创新动力。一般情况下,政府定价时把价格确定在企业抵消生产成本之后的“正常”盈利水平,就是边际成本等于平均成本的水平。这个过程如果企业发动技术革新,降低生产成本,政府可能随之把原来的商品定价降下来,使企业的利润又回到原来的“正常”盈利水平。这种政策的一个可能的结果是企业不会去选择主动降低生产成本。

学术界2004.3·学术探索

〔1〕〔2〕〔3〕〔4〕〔美〕詹姆斯·E ·米德著:《效率、公平与产权》,北京经济学院出版社1992年版,第167页。〔美〕保·A ·萨缪尔森等:《经济学》,下册,第1189-1191页。

〔美〕保·A ·萨缪尔森等:《经济学》,下册,第1189页。

孙荣等:《政府经济学》,复旦大学出版社2001年版,第131页。

政府“失灵”的主要表现及其原因分析

再有,如果通过国有化的方式管理垄断行业,企业的利润动机与社会利益之间的不一致问题难以解决。国有企业如按其他企业那样追求生产利润的最大化,由于它们一般都处在垄断地位,追求垄断利润是其合理的选择。如果国有企业以社会利益为出发点,则应把其产品的价格定在低于边际成本的水平。这样它们实际上是在亏损经营,即使其亏损部分由国家补贴,或是企业把价格定在平均成本的水平,“保本”经营,它们也丧失了降低成本,提高效率的创新动机。

政府对经济的管制会造成一种新的垄断。政府的权威是独一无二的,政府权力的这种特性使得它一旦介入经济生活,必然出现垄断现象。政府的权力本质上是政治性的,一旦政府对社会经济生活行使权力,便在市场体制中插入一种强制力量,所有的社会成员或团体不管处于何种社会地位,都必须服从政府的权力。在以市场为基础的社会经济领域,只要政府权力介入,不管是以哪一种形式,都会造成一种垄断权力。谁得到或接近这种权力,谁就能够得到这种特权带来的好处,其结果一方面造成人们对政治权力的追求胜过对经济活动的兴趣,从而减少了社会活力的最重要来源———经济上的创造性活动;另一方面,政治权力的垄断性使经济效率的源泉———竞争机制受到破坏。

在政府对某一个行业或某一类产品实行专营、在政府控制某行业的生产和销售、在政府的关税和进出口配额、在政府实行价格补贴或限价等情况下都会产生来自政府权力的垄断现象。利用政府干预所造成的特殊垄断地位,企业和个人可以获取超额利润,比如,通过各种手段获取特许权,或获得政府的保护,以经济上的特殊地位来谋取超额利润。这种指向政府的行为被称之为“寻租活动(rent-seeking activities)”,寻租是经济学家对那些通过非生产性活动来维护既得利益或追求新的利益的企业行为或个人行为的一种描述。

企业和个人借助政府的垄断地位,或是保持自己在市场的独占,以维护既得利益;或是争取进入新的领域,以获取更多的利益。比如,当一个企业开拓了一种市场以后,可能借助政府的干预而阻止其他企业进入该领域,以维护它的独家垄断地位。由于这种寻租活动阻碍了市场竞争,其结果既不利于消费者,也无益于社会福利的增加。更恶劣的是,有的或有些企业明知别的一些企业拥有比自己更先进的技术,不是下功夫向人家学习,而是去说服政府采取保护政策,阻止那些先进企业加入竞争。“这种寻租行为往往涉及采用阻碍生产要素在不同产业之间自由流动和自由竞争的办法来维护或攫取既得利益。”〔1〕正是由于此,寻租行为不会给社会创造财富,只能加大社会资源的消耗。除此之外,企业还可

〔1〕陆丁:《看得见的手:市场经济中的政府职能》,上海人民出版社1993年版,第144页。