论中国政府职能结构及其纵向分配

论中国政府职能结构及其纵向分配

李冰心

（甘肃行政学院，兰州730000）

提要：中国政府的职能重心是转变经济职能和社会职能，二者在“服务型政府”的轨迹上高度相关。因此，政府职能转变应设计出不同层级政府的职能规模和范围。经济职能细化为经济发展职能和经济监管职能，社会职能细化为社会发展职能、社会管理职能和公共服务职能。经济社会的发展职能应收归中央，经济监管、社会管理、公共服务等职能应下放地方，以便使经济社会的管理与服务落地生花。各层级政府应建构职能上的伙伴关系，巩固权力流向上的领导关系，并且做到财权与事权相匹配。

关键词：中国政府；职能结构；纵向分配

中图分类号：C931文献标识码：A文章编号：1003－3637（2014）06－0186－04

一、引言

改革开放以来，经过三十多年的艰苦探索，我国已经形成了政府改革的基本思路，这种思路是螺旋式发展的。首先是社会经济的发展，对政府职能的转变提出了历史诉求。其次，政府职能的转变在机构的编制、程序、过程、管理方式、干部队伍建设等方面进行了一系列的变革和创新，这种变革和创新以螺旋式发展的方式层层递进，最终以政府职能的彻底转变，推动社会经济的健康发展为指向。政府职能在政府改革中的地位相当特殊，既是政府改革的一部分，又是政府其他改革的直接前提和目的，更是政府之于经济社会发展的积极回应和主观更新。政府职能的转变，一方面取决于政府自身改革的动力，另一方面更为重要的因素在于创新现有的政府职能结构，科学合理地设定新形势下社会形态的变化对我国政府职能的影响，重新审视和改善社会主义市场经济条件下中央与地方的职能关系至关重要。因此，对我国政府职能结构的科学分析是我国政府改革及职能转变的一个重要前提。

二、我国政府职能结构分析

（一）政府职能结构是一个矢量集

矢量，是一个数学概念。在数学中，对既有数值大小，又有空间方向的物理量称为矢量；对只具有数值大小，而不具有方向性的量则叫做标量。由于矢量是有方向的量，故又被称为向量。矢量的长度或矢量的大小就是矢量的模，矢量之间存在的联系及相互影响，反映矢量的相关性。因此，矢量可以用方向、模数、相关性来表征，多个矢量的结合就构成矢量集。政府职能是一个系统，横向上分为若干单元，纵向上分为若干层次。这些单元和层次的规模、向度及其相互关系就构成了政府职能结构。规模是指大小与多少，向度是指基本的价值取向，相互关系是指横向的、纵向的、纵横交织的各种联系。这三个指标对应的数学形式就是模数、方向和相关性。所以说，政府职能结构是一个矢量集。

然而，长期以来，我们重视对政府职能结构的标量研究，如在横向上将政府职能结构分为“政治职能、经济职能、文化教育职能、社会（公共）服务职能和生态管理职能等五个部分”［1］，纵向上分为“政府的功能和政府的职责”［2］，这毫无疑问是正确的。但是，一直以来对政府职能的矢量研究不够。如把政府职能分为若干单元和若干层次之后，对纵向间单元和层次的基本职能并没有按不同层级细化，而是“上下对齐、职责同构”。这种不同层级间政府职能同构的模式，是在我国计划经济时期形成的。随着我国市场经济的建立，这种职能模式，已然不能适应市场发展的需要，出现了很多问题。因此，现如今的改革，必须重视把握单元和单元之间、层次和层次之间、单元和层次之间的各种联系。唯有如此，才能彻底改善我国现有政府职能结构中不同层次之间职责同构的局限，打破现有职能结构，划清条块界限，对条块管理过程进行再设计，以推动条块关系的规范化。

（二）政府职能结构矢量模型的可能性和必要性

马克思认为：“一种科学只有在成功地运用数学时，才算达到了真正完善的地步。”［3］数学方法常常被片面地等价于定量分析。我们认为，数学不但可以表达量，而且可以表达质，完美的数学是质量统一的度。唯有数学方法成功表述研究对象的度的时候，我们才能够精确地做到“执其两端，用其中于民”［4］。

如前所述，我们把政府职能结构看成一个矢量集。随着工程矩阵、计量学和计算机科学的进一步发展，有充分的理由认为，政府职能结构的矢量模型终将被建立起来。这一矢量模型必然超越定量分析的范畴，能够科学地表征政府职能的度，为我国政府实践提供强有力的技术支持。另一方面，政府职能矢量模型的建立，能够克服我国现如今政府职能未能细化，不同层级政府职能“等同”的弊端。尽管改革开放，使政府职能有了大的转变，但政府职能转变中“修补型”的思维方式依然凸显。这种思维方式，使政府职能在组织结构上陷入“精简———膨胀———再精简———再膨胀”的怪圈；在职责结构上，也不能准确矫正“错位、越位、无为”的状态。现代政府职能的转变，是一个相当复杂的过程，任何具有积极政治态度的国家，都在不断地以各种方式调整着政府职责。“转变”不是“从一个极端到另一个极端”的替代，而是科学的定位和合理的确定。这种科学的定位和合理的确定，要求我们必须审视现有模式下政府职能划分不优的弊端所在，在职能结构上，借助数理分析，设计出

DOI:10.15891/62-1093/c.2014.06.045

“不同层级间”政府的“不同层次”的职能，理顺各级政府之间的领导、决策、执行、监督关系，实行纵向间政府的合理分权，使该谁做的事情，就由谁去做，谁去做，就做好，并负责到底。

（三）政府职能结构具有明显的时代性和国别性

政府职能结构有三个重要指标，分别是单元和层次的规模、向度与相互关系［5］。由于经济社会的发展具有明显的历史性和具体性，因而，这三个指标具有明显的时代性和国别性，政府职能结构也具有明显的时代性和国别性。下面以两组对比来说明这一观点。

一是古代政府职能与当代政府职能的对比。在古代社会，政府的服务职能几乎为零，统治职能和管理职能则被官僚集团发挥得淋漓尽致。不论是统治职能还是管理职能，都是为奴隶主或封建主服务的，二者在奴隶主和封建主的利益上高度相关。而在当代社会，服务型政府成了一种时尚，从东到西，从南到北，只要是在文明国度里，莫不看到服务型政府的灵光。服务型政府也有统治职能和管理职能，只是统治职能变得极为隐晦，管理职能也打上了服务的标签。由于劳动阶级的日益强大，虽然统治职能、管理职能和服务职能在本质上是一致的，但是它们在表象上却又表现出某种分离。

二是当代美国政府职能与当代中国政府职能的对比。虽然美国和中国的基本国情不同，但是，由于二者具有相同的世界背景，因而，二者的政府职能结构在形式上有某些相似。例如，二者都以服务型政府为目标模式，凸显政府的公共服务职能。又由于中美两国处于不同的发展阶段，因而，两国政府所关注的焦点有所差异。例如，中国政府对经济社会发展的引导作用恰好是美国政府所缺乏的。尚且不论政府的引导作用对美国经济社会的发展是否有益，但是可以肯定，对经济社会发展的引导是中国政府职能不可或缺的组成部分。因为对于中国这样一个发展中的社会主义大国而言，政府的合理引导是经济社会发展的必要条件。

（四）我国政府职能结构

我国关于政府职能的界定处于不断的调整之中。经过改革开放以来的艰苦探索，党的十六大报告明确提出了“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”［6］四大政府职能。党的十七大报告在继承十六大精神的基础上，首次提出“服务型政府”的目标模式，更加强调政府的“社会管理和公共服务”职能［7］。党的十八大报告在服务型政府的轨迹上更进一步，以“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”［8］为转变政府职能的标杆。可以看出，我国关于政府职能的界定层层递进，与我国经济社会的发展轨迹紧密契合。

如前所述，政府职能结构是一个矢量集，它有三个重要指标，分别是规模、向度和相关性。由于政府职能结构具有鲜明的时代性，因而，在分析我国政府职能结构的时候，应牢牢把握当下，适度展望未来。

中国特色社会主义是一项前无古人的伟业，我们在很大程度上是“摸着石头过河”［9］。我国政府改革的目标模式是服务型政府，因而，“服务”是我国政府职能结构的向度。虽然说政府职能包括经济职能、政治职能、社会职能、文化职能和生态环境保护职能，但是根据当下的基本国情，经济职能和社会职能无疑成为我国政府职能的重心。科学发展既要统筹兼顾，也要突出重点。若不统筹兼顾，就会顾此失彼；若不把握重点，就会眉毛胡子一把抓，不得要领。新中国成立以来，我国经历了三次转型：一是新民主主义国家向社会主义国家的转型，二是计划经济国家向市场经济国家的转型，三是中等收入国家向高收入国家的转型。第一次转型于20世纪50年代已经完成，第二次转型正被推向纵深，第三次转型刚刚拉开序幕。目前，第二次转型尚未完成，第三次转型业已展开，二者相互交叉，使我国的经济与社会问题凸显。经济问题主要是经济发展方式的问题，社会问题主要是社会公平与正义的问题。这两个问题解决不好，我党的执政合法性地位就会动摇，人民的根本利益和公民的合法权益也无从实现，整个社会系统将会出现混乱与动荡。因而，我们应沿着服务型政府这一基本方向，牢牢把握经济建设与社会建设这两条红线，同时实现经济、政治、社会、文化和生态环境的全面发展。

政府职能结构不但包括横向的单元，而且包括纵向的层次。如果不把政府职能结构的层次搞清楚，就不能科学把握我国的政府职能。目前，学界更多的是以广义政府为研究对象，把政府职能分为政府的功能和职责两个层次，这具有一定的合理性。然而，我国的政府改革更多地以狭义政府为研究对象来加以展开的。因而，我们应从另外一个角度来把握政府职能结构的层次问题———对政府职能结构的每一个单元进行纵向细化。例如，把经济职能细化为经济发展职能和经济监管职能，把社会职能细化为社会发展职能、社会管理职能和公共服务职能。经济发展职能和社会发展职能具有长期性、宏观性和战略性，经济监管职能、社会管理职能和公共服务职能具有短期性、微观性和战术性。对政府职能如此纵向细化，不但是研究政府职能结构的需要，而且是对政府职能进行纵向分配的需要。政府职能结构的层次划分也应以服务型政府为导向，如果忽略了这一基本价值取向，层次划分就有可能出现随意性。

我们在强调政府的经济职能和社会职能的同时，并没有轻视政府的政治职能、文化职能和生态环境职能。在这里，有必要区分国家的政治职能和政府的政治职能。国家的政治职能是指政治统治职能，由执政集团和各类国家机关联合实现。政府的政治职能是指政府对国家政治统治的支持职能，由政府来实现。所以，我国政府应该以很好地履行经济职能和社会职能为途径，来支持我党执政能力的提升和执政水平的改善，如此而行，也可谓是实现了政府的政治职能。至于政府的文化职能和生态环境职能，我们赞同将二者融入经济职能和社会职能中来考虑。纯粹的文化建设和生态环境保护并无益处，唯有与经济社会健康发展相契合的文化建设和生态环境保护才是值得提倡的。文化和生态环境的价值不在于它们自身，而在于它们对整个社会系统的濡养。

三、我国政府职能的纵向分配

（一）两组概念的比较

这里首先来区分两个概念：政府职能结构的纵向划分和政府职能的纵向分配。所谓政府职能结构的纵向划分，是指政府职能结构的层次性，例如，经济职能是一级政府职能，经济发展职能是二级政府职能，这可以与一级学科和二级学科类比。所谓政府职能的纵向分配，是指政府职能以各层级政府为载体的分配，也就是说中央、省级、地级、县级、乡级政府分别应该担负什么样的职能。所以说，政府职能结构的纵向划分是政府职能问题，而政府职能的纵向分配是政府职能与一级政府的匹配问