休斯《公共管理导论》(第3版)笔记和考研真题详解-第13章 责 任【圣才出品】

第13章责任
13.1 复习笔记
一、引言
在民主制度中，责任是行政机关和政治领导的一个根本要求。

高层管理者需要既有政治觉悟，又有政治知识。

1．公共管理者的效用
作为一个公共管理者，其效用来源于两个方面：
（1）对政治和政治过程的解读能力；
（2）在一定的政治系统中管理公共计划的能力。

2．政治与行政不可分
（1）传统的行政管理模式试图使公务员非政治化。

手握大权的政治官员们常常认定他们的意图只能在某种绝对服从的主仆关系下才能丝毫不受质疑地在行政系统中得以贯彻执行。

（2）从根本意义上讲，作出选择的方式、政策设计和执行的方式、项目计划的管理方式等都具有政治性。

各种宪法和法律确立了政府的政治职能，而要实现这些职能就需要相应的责任机制。

（3）个人与政府之间相互作用的方式多种多样。

责任机制把政府的行政部分和政治部分联系在一起，并最终对公众负责。

政府的任何行动都是公民通过他们的代表所进行的活动。

3．传统行政模式的变化
在传统的行政模式中，通常认为官僚制层次和政治层次的责任机制仅仅是通过政党政治的过程得以实现的，且常常仅是通过选举过程来实现的。

这一模式现在已不再适用，原因有
两个：
（1）政治与行政二分法现在已经不切实际。

官僚制组织所做的一切，要比单纯地遵循政治领导人的指示复杂得多；必须清楚地认识到官僚制组织是政治过程的参与者。

（2）尽管仍然保留通过选举过程对公众承担责任，但官僚制组织正在为自己的绩效而直接向公众负责。

成为一个公共管理者意味着将对其行为结果承担个人责任。

因此，毫无疑问，管理主义变革意味着一种新的、更直接的责任机制。

二、私营部门的责任
1．责任的概念
以他人或团体名义行动的人要向这个人或团体汇报工作，或者以某种方式对这个人或团体负责。

换言之，这是一种委托—代理关系，在这种关系中，代理人以委托人的名义执行任务并向其汇报工作的进展情况。

只要存在等级关系或委托代理关系就必须建立某种类似的责任机制。

2．私营部门的责任形式
（1）私营部门的责任关系
人们通常认为，在为了最终所有者而努力实现利润最大化的时候，私营部门总是采取切实可行的、明确的责任形式。

公司管理的目标是为股东的利益而行动。

依据法律和惯例，代表公司及其股东的利益是公司董事会的职责。

（2）委托人与代理人之间的责任形式
①等级制结构的责任机制是解决代理关系问题的一种特别有效的方法——追求利润、给付薪金的私营公司；
②所有权和经营权完全分离或部分分离；
③生产工人对管理者负责，并按工作时间领取报酬；
④管理者依次对所有者负责，领取因指挥和监督生产而获得的报酬；
⑤所有者对消费者负责，组织和监控整个生产经营过程，获取收入超过成本的部分，即利润。

（3）私营部门责任机制的特点
①私人股东能够按公司的股本转让其股票，而股票价格的波动则是一种持续不断的绩效标准。

②公司在市场条件下进行资本竞争。

公司在投资和借款计划方面必须受到持续性地监控，并服从评估机构对投资和借款目的进行的评估。

③公司面临被接管、并购以及随时都可能发生的债务危机。

④竞争对手的存在意味着顾客不满意可随时转向他处。

所有这些对私营组织，尤其是对私营组织的管理部门有强大的激励作用。

⑤从公司的最高层到最低层，没有人能够确保自己在公司的稳定地位，能否被公司继续聘用取决于个人和公司的业绩。

⑥私营企业责任机制的拥护者们认为，私营企业有一套简明易懂的激励机制可以提高个人和公司业绩。

（4）公共部门对私营部门责任关系模式的借鉴途径
①通过合同把政府的对外服务职能转包给私营部门将更有效率，原因是私营部门的管理者比公共部门的管理者更负责任。

在这种方式下，私营部门按照自身的责任模式提供服务。

②通过采取与私营部门相似的做法，努力建立一套用于代理人的绩效计量指标和常规的合同机制。

私营部门责任标准的引进，意味着在没有职业安全保障的基础上，将会对个人行
为产生强大的激励作用。

（5）与私营部门的所有权相比，公共部门的管理者和直接委托人之间的关系存在显著差别的原因
①委托人并不总是追求利润最大化；
②公共部门不像公司那样存在可以流通的普通股票，因此也就不存在市场对公司的那种控制；
③公共部门不存在直接的破产偿债，因而也就不存在追求财务绩效的压力。

（6）与其他部门相比，公共部门存在的责任问题
①公共企业如果采用私营部门现有的责任机制，把公共部门的商品和服务供应转给私营部门来完成，将能提高服务质量和效率。

这一观点的前提是私营部门存在着完善的责任机制，并且这些商品和服务可以潜在地由私营部门来提供。

②公共部门与私营部门的责任形式存在差异。

私营部门不存在真正的、类似于公共部门的政治责任，因此也不可能制定这类责任的确切标准。

政治责任使公共部门的差异体现在性质上，而非具体细节上。

三、公共部门的责任
1．建立责任机制的必要性
（1）任何政府都需要建立一套责任机制，只有这样才能获得广泛的社会支持。

对任何主张民主的社会来讲，责任都是一个基本要素。

换言之，要成为民主社会，就需要有一套适宜的责任机制。

（2）政府组织由公众产生，为公众服务，并对公众负责。

政府和公民之间可以被视为一种委托—代理关系，因为政府必须征得公民同意并以其名义进行治理。

因此，政府必须
满足其为之服务的公民的利益。

（3）政府和公民之间的关系依赖于责任机制，借此机制，政府组织执行其职能，公民也允许它们这样做，但前提是公共权力不被滥用，代理人是负责的。

2．公民要求政府实现责任的途径
（1）政府的所有行为必须完全以法律为依据。

这些法律是整个社会的法律，不仅适用于公民，而且也适用于政府机构自身。

（2）每个政府行为都有专人来负责。

社会成员能够在政府中找到对每项具体行为承担责任的人，不管是低层管理人员还是最高层管理人员。

3．责任关系的四种不同类型（罗姆泽克的责任四分法）
责任关系包括四种不同的类型：等级责任、法律责任、政治责任和职业责任。

（1）等级责任依靠监督和组织指令，包括规则和标准的运作程序；在此基础上，雇员必须对其绩效负责，其行为预期是服从。

这种责任类型强调命令，通过规则和标准的运作程序、监督和组织指令告诉员工应该做什么。

（2）法律责任强调对外在预期或绩效标准的服从，严格审查和小心谨慎是雇员对其绩效负责的方式。

（3）政治责任强调对诸如民选官员、顾客及其他机构等外部团体的期望进行回应的能力。

这种类型强调，责任机制必须建立在行政人员是否已经对顾客（或消费者）的期望做出充分回应的基础之上。

（4）职业责任强调对专业技能的服从和责任。

绩效指标是根据职业要求和同行或工作团队的通行做法而制定的。

政治责任和职业责任赋予公共部门更大的自主性，因此，政治责任和职业责任依赖于更高水平的自主性。

4．贝恩的责任三分法
贝恩把责任分为三种：财务责任、公平责任和绩效责任。

（1）财务责任。

作为一种较早的责任类型，财务责任在政府中一直处于重要的地位且简单易懂，所有公共部门的管理者和工作人员都被赋予了某种非常有价值的东西：纳税人的钱，他们有责任、有义务合理地使用这些钱，他们应该对此负责，否则，应受到惩罚。

（2）公平责任。

所有公共部门的管理者和工作人员都被赋予了某种非常有价值的东西——保证相互之间的公平、公正。

因此，绝对公平地对待所有公民是他们的职责，他们应该为此负责，否则，应受到惩罚。

公平责任还包括保护权力不被滥用，因此就必须制定防止权力滥用的规则和程序。

（3）绩效责任。

其目的是实现公共目标。

为了让公共部门对其绩效负责，必须确定公共部门所预期达到的某种结果及其将会带来的后果或影响，但不能通过制定规则、程序和标准来这么做。

为了表明对某一公共部门绩效水平的预期，需要某种目标——一个清楚的绩效标杆；需要一个明确的尺度，并根据已设定的预期目标，来衡量公共部门的绩效情况。

四、传统模式中的责任
传统模式中有两种主要的责任机制：政治责任和官僚或管理责任。

1．传统行政模式中的政治责任
（1）早期的争论认为，责任政府的要求是：
①政府的所有行为必须严格依法进行；
②政府的所有行为最终都要有人负责。

总之，政治责任意味着政治官员最终要对普通公民（主要是通过选举的方式）负责。

（2）影响政治责任机制差异的因素（以总统制和议会制国家为例）。