法人治理结构模式 [事业单位法人治理结构模式]

法人治理结构模式 [事业单位法人治理结构模式]
事业单位法人治理结构模式 1、“主管部门级事业单位”及决策型理事会制度“主管部门级事业单位”，即是规模化管理某专门行业“事业单位群”的事业单位，对某一层级的事业单位，比如医院，统一设定一个主管部门级的事业单位，授予其较宏观的管理职能和较高的干部行政级别，使这种理事会模式得以正常运转。

落实“政事分开、管办分离”，就是要改变办“事业”的主体，将现有的事业单位与其原所属的“主管部门”相分离，使事业单位能够独立地、直接地面对各个政府监管部门，否则事业单位本身无法真正实现法人人格独立。

在“政事未分开、管办未分离”的情况下，“主管部门”掌握着事业单位的人、财、物大权，垄断着事业单位与其他政府部门之间的沟通渠道；其他政府部门和社会公众对事业单位的认同更多对其“主管部门”作为兄弟部门的尊重，而非事业单位本身的能力和地位。

理事会对事业单位的监管，是事业单位监管体制中最基础、也是最经常的行为，它既可看作是事业单位内部监管架构的一部分，也是连接政府监管的桥梁。

在“政事分开、管办分离”改革完成后，事业单位理事会的职能已不再仅限于一个咨询协商或监督机构，而应是事业单位的最高权力机构，也应是倾听社会不同利益集团，维护本单位公益性目标的机构。

理事会作为事业单位法人治理结构的核
心,确定事业单位发展战略和发展规划,行使事业单位重大决策,其成员一般采用委任制,由政府审核任命。

行政首长及主要管理人员作为事业单位的经营管理者,由理事会提名,报政府审核任命。

行政首长参与理事会的决策,对事业单位日常工作全面负责、统一领导,定期向理事会汇报经营管理状况,接受理事会监督。

采取“主管部门级事业单位”及决策型理事会制度，实际借鉴参考了境外普遍采用的政府对法定机构的治理模式，融合了“党管干部”原则的中国国情。

关于事业单位理事会的职能问题，主要有两种观点：一种观点认为，理事会是外设于事业单位的非常设咨询机构，其职能主要在于表达公众意见和喜好，在经营管理方面提供建议和意见，代表社会公众进行监督，但是很少参与事业单位的实际决策过程。

此种理事会一般可由政府部门人士、行业专家和社会独立人士组成，而理事的人选由该事业单位的上级主管部门推荐或直接指定。

我们认为，这种观点的出发点很好，但在实际运作中，理事会将很有可能只是一个摆设，甚至可能成为事业单位经营者或其主管部门行为“表面合法化”的一种工具，上市公司中独立董事制度的实际运作情况就是如此，更何况上市公司中的独立董事要承担法定责任，而此种事业单位理事会中理事身份则更多的表现为一种社会声誉，而非实际的法律责任。

更为重要的是，这种理事会的职能实际上不会根本改
变“政事不分开、管办不分离”的机制，而是只是对这种机制的有限改良。

还有一种观点认为，在“政事分开、管办分离”后，事业单位虽不再由“主管部门”领导，但政府必须派驻代表进入理事会，政府作为事业单位的出资人,享有出资人的权利,对事业单位承担有限责任。

出资人的权利表现为:委任事业单位理事会成员;对事业单位重要行政人员任命的审核;拥有事业单位资产终极所有权,监督事业单位资产运营情况；审定事业单位的发展方向和规划；监督事业单位服务的社会效果，保证社会公共利益、社会目标的实现。

因此，理事会并非外设于事业单位的非常设咨询机构，而是代表政府行使监管权力，内设于事业单位的最高决策机构。

（1）理事人选的构成我们认为，上海申康中心（即为一个主管部门级事业单位，统管一定级别的医院）的理事人选的构成模式对于我市事业单位法人治理结构改革具有可借鉴性。

该中心理事长为政府分管卫生线的副秘书长，起到牵头作用，而各理事为各相关政府职能部门的分管卫生线的副职领导，并以市政府下文的形式任命，使其理事行为成为一种职务行为，有权有责。

这种理事人选确定方式，解决了在“政事分离”后，重建政府-事业单位的沟通联系和政
治支持问题。

通过理事会的事先协商机制，各主管机关代表均可以客观的表达意见，最终形成的理事会决策，比较容易获得政府的政策支持。

如果没有政府部门派出代表支持或直接联系，一个事业单位的理事会或董事会在实际运作中无权威性可言。

对外无权威性的理（董）事会对内也不可能树立权威，最终只能沦为一个咨询建议机构。

“主管部门级事业单位”理事人选中，是否应考虑非政府的社会人士参与，即参考香港职业训练局理事会的做法。

我们认为，目前，考虑到经济发展水平、文化和价值观的原因，需要非政府的社会人士具有依法行事、代表民意的理念、具有丰富的专业技术知识、较高的经济收入水平和热心公益事业的公益心，但是我国现在还缺少这样的制度环境和社会氛围。

我们建议，在由国家投资的事业单位理事会成员结构安排中，可以考虑“政府各部门代表+独立非执行理事+执行理事三结合”的模式，也可以根据实际情况进行变通，采取“政府各部门代表+执行理事二结合”加理事会下属专家咨询委员会的模式，专家咨询委员会吸收社会公众代表和事业单位所服务的特定社会人群代表作为成员，其主要职能是反映社会公众利益，联系沟通社会资源，为事业单位的具体运作提供建议和意见。

（2）理事会对“主管部门级事业单位”及其下属各事业单位人事的控制权“主管部门级事业单位”理事会对“主管部门级事业单位”及其下属各事业单位人事的控制权应考虑“党管干部”的原则和组织工作程序，“主管部门级事业单位”党组与理事会之间在人事方面的权限职能分工仍然应按照干部任命权限办理：“主管部门级事业单位”党组成员由上级党组织任命；“主管部门级事业单位”除执行理事（主任、副主任）直接由市委组织部考察，市政府任命外，“主管部门级事业单位”内其他级别干部均由执行理事（主任）提名，“主管部门级事业单位”党组考察，会商理事会后任命，但其业务能力应符合理事会事先制订的标准；对下属事业单位干部的任命权一分为二，即在一定级别以下的干部，可经理事会批准，由事业单位党组直接任命；在一定级别以上的干部（如有些医院院长是副局级干部），则市委组织部在对事业单位干部的考察程序中，增设对理事会成员的征求意见程序。

（3）“主管部门级事业单位”理事会对下属事业单位财产的处置权在“政事分开，管办分离”按照新设“主管部门级事业单位”并划转职权完成后，原则上原国有资产管理权限不变，原由国有资产管理部门授权主管行政部门管理的，仍由“主管部门级事业单位”管理，国有资产管理部门通过其在理事会中的代表（通常任副理事长）进行监督；原由国有资产管理部门直接管理的，仍由其监管，理事会不对下属事业单位财产享有处置权。

（4）“主管部门级事业单位”下属事业单位的法人治理考虑主管部门级事业单位的下属事业单位，比如全市处级以上级别的医院，同样是作为事业单位，目前却并没有适用这种理事会模式，将来也不可能采用这种模式，原因在于：不可能也没有必要每个医院都设立由各政府部门代表参加的决策机构，更何况每个医院的上级领导就是申康中心，在申康中心下属的医院中政府部门代表再介入，就等于在申康中心和医院两个层面都全面控制，既存在叠床架屋的问题，同时由此带来的工作量也是官员根本难以承受。

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