新时代国有控股集团企业有效管控方式探讨

新时代国有控股集团企业有效管控方式探讨作者：李勇

来源：《今日财富》2018年第26期

国有控股集团企业大多是在上世纪末的国企改革过程中，由行政管理部门改制形成的，授权经营管理相关领域的国有资产。随着我国经济增长逐渐从高速度向高质量发展转型，这些国有控股集团企业传统管控模式下的生产关系已不能适应当前生产力发展的需要。对此，本文试从新时代国有控股集团企业存在的问题、面临的形势任务着手进行分析，并在此基础上提出建立新型国有控股集团企业管控模式的建议。

上世纪八九十年代，为推进政企分开和企业经营权、所有权分离，政府陆续实施了三轮国有企业改革，推动向现代企业制度转型。在这期间，一大批诸如化工局、医药局、轻工局等行政管理部门改制成为了国有控股集团企业，授权经营管理相关领域的国有资产，对国有企业建立现代企业制度、增强相关领域的影响力、控制力起到了举足轻重的作用。经过40年的改革发展，特别是随着宏观经济进入“新常态”，经济增长逐渐从高速度向高质量发展转型，市场在配置资源中的决定性作用愈发明显，国有控股集团企业必须适应新时代新形势的需要，进一步深化改革，调整传统生产关系，以进一步适应新的生产力发展需要。

一、国有控股集团企业存在的问题

（一）行政管理色彩较浓，导致下属企业的主体责任意识弱化。由于大多国有控股集团企业是由行政管理部门改制形成，导致在管理过程中，相当程度上都还沿用行政管理模式。比如，在对下属企业开展业务指导时，更多是通过红头文件的方式下达指令，而非按照现代企业治理模式，通过股东会决策或者通过委派的董事在董事会发表意见。这种情况在一定程度上，使下属企业的主体责任意识弱化，比如在生产经营面临困难时就想着集团公司出面争取政策，在需要借款担保时不找银行而找母公司，“等靠要”思想严重，主动市场竞争不够。

（二）管控边界模糊，错位、越位现象严重。从实践来看，控股集团企业对下属企业的管理是全面的。由于众多“一岗双责”的要求，控股集团企业不仅要行使对下属企业的股权管理，还要管党建纪检、生产经营、安全环保、投资决策、战略规划、风险控制、社会稳定等方方面面，管理过多过细。而且在很多时候，控股集团企业还直接干预着下属企业的具体生产经营，如控制大宗物资采购等等。从现代公司治理中财产权能的两次分离（原始所有权和法人财产权相分离，法人产权和经营权的分离）角度来看，这是股东权的错位、越位现象，股东权侵犯了法人财产权和经营权，两次分离不彻底。

（三）管理链条过长，扁平化程度不高，管理效率低下。尽管国有控股集团企业对下属企业的管理体现在方方面面，但管理的深度是不够的，点多面广但不深。特别是在下属企业的对外投资上缺乏标准、把控不严，导致下属企业出现“儿子生孙子、孙子生玄孙、生生不息”的状况，5-6个管理层级的集团企业比比皆是。管理链条过多过长，使控股集团企业的管控鞭长莫

及，不仅整体经营目标难以贯彻，连党的建设、纪检监察、安全生产等一些具有刚性约束的工作压力都难以传导下去，因基层企业不合规经营影响控股集团企业整体形象的情况时有发生。

二、建立新型国有控股集团企业管控体系的建议

（一）完善国资监管授权体系。十九大报告提出，要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制。要推进国有控股集团企业管控转型，建立新型管控体系，在国有资产监管层面，就要明确“两个授权”，分清“所有权与经营权”关系，并将监管指令通过国有资本投资运营公司平台，以规范的法人治理结构为基础，通过“市场化”方式往下传导。今后，国资监管机构就以监为主，国有资本投资运营公司平台则以管理为主，下属企业则作为利润中心主动参与市场竞争，从而规避政府对市场以及市场主体的直接干预，实现真正意义上的政企分开。

（二）建立国有控股集团企业公司三层管控架构。综合国内外国企管理实践，国有控股集团企业实施管控模式调整，可考虑推动建设“战略管控型集团本部+产业集团+生产及成本中心”三级集团架构。在重塑管控架构过程中，要重新界定集团总部和二级企业的功能定位、权责边界和管控规则。原则上，集团总部主要发挥战略与投资决策、资源配置、风险管控、监督保障等作用；二级企业执行战略，组织生产经营，创造利润；三级企业开展具体生产经营，原则上不得开展对外投资。

（三）推动下属企业董事会权力“归位”。国有控股集团企业管理过于全面，直接侵犯的就是下属企业的生产经营管理权限。要实现向国有资本投资运行公司转型，建立新型的国有控股集团企业管控体系，就要将原先有控股集团企业掌控的内配调度、物资采购、财务、人力资源、安全环保等具体生产经营权限“归位”于下属企业董事会及其聘任的经理层。控股集团企业则通过建立信息化监控平台，开展规范监管，既不干涉二级企业的生产经营，又将集团总部的职能作用发挥到位，以实现对情况的掌握和对其经营管理人员的绩效考核。（作者单位为重庆化医控股（集团）公司）