城市违法建筑的现状及治理对策

随着我国经济社会不断发展，城市化进程不断

加快，城市建筑不断建设，其中违法建筑的数量和规模也在不断增加，这种现象既破坏城市规划和城市景观，又影响城市形象和居民生活，既是老百姓关注的热点问题，又是城市管理的难点问题，更是影响社会和谐的负面因素之一。

一、城市违法建筑的定义

城市违法建筑的概念多种多样。根据自身工作实践认为，只要在城市建成规划区内，违反了《城乡规划法》第６４条规定的，就可以认定该建筑为违法建筑。这样对违法建筑的界定有两个原因：一是理论上在国家立法机关尚未对违法建筑的概念进行界定的条件下，应当遵从于该概念在法律条文中的具体体现；二是实践中，城管执法部门对违法建筑的认定也是依据法律条文的规定并加以执行。

二、城市违法建筑产生的原因及特点

（１）经济利益驱动。主要表现为通过建设建筑谋取直接或间接经济利益，主要存在三种类型：一是房地产开发商擅自变更规划，导致房屋增高、增大，取得较大容积率，获取最大经济利益；二是城市化过程中的拆迁补偿带来的示范经济效应。伴随着我国的城市化进程，城市人口数量不断增加，城市范围不断扩张，市政基础建设施工增多，城中村不断改造，土地价格不断上涨，被拆迁户为了取得较多的经济利益，不断翻新加盖房屋，获取拆迁补偿价款，逐渐形成一种风气和社会现象；三是在原有建筑基础上改扩建房屋，进行经商或出租。

（２）法律意识淡薄。主要表现为：一是对擅自变

更规划不认为是一种违法行为，只是简单地认为是

个手续问题；二是在原有建筑基础上改扩建房屋，不需要办理手续，谈不到违法；三是改扩建房屋，面积不大，不影响他人，图省事，不愿办理手续或手续办不下来。法律宣传不到位是导致法律意识淡薄的主要原因。

（３）职能部门监管不到位。由于城市建筑涉及国土、

规划、城建、市政、工商、城管等多个部门，这些部门有对城市建筑监督管理的职责，但是由于人员、经费等原因，监督不到位；同时，出于部门利益的考虑，大多对违法建筑行使处罚权获取罚金，导致监管缺漏。

（４）城市规划存在滞后因素。第一，我国城市规划一经确定，在较长的时期内不会变动，可是社会经济发展日新月异，城市发展变化较快，因此，城市规划与城市发展的矛盾日益突出。第二，在规划实施过程中，不是一蹴而就，是逐步实施完善的，这就给某些人可乘之机，利用规划实施的时间差，搭建临时性的违法建筑。第三，城市规划手续审批时间长，城市建设等不了那么长时间，于是出现了边开工边建设边办理手续，这种情况在违法建筑中占有很大比例。

（５）社会历史因素造成。这主要是两个方面，一是在改革开放初期，重视发展经济，不少单位和个人修建了建筑进行经营，加之当时对违法建筑的管理不完善，因此不少建筑本身就是违法建筑，却一直存在至今。二是在城市化发展进程中，大量农村人口涌入城市，但是城市的总体容量是有限度的，市政基础设施不完善，住房供需矛盾突出，催生了违法建筑的

城市违法建筑的现状及治理对策

史大为

（山西大学法学院，山西太原０３０００６）

摘

要：本文从违法建筑的概念界定入手，寻求违法建筑的含义；分析了违法建筑产生的原因和危害，从主体明

确、

程序规范等多角度提出完善城市违法建筑的合理化建议。关键词：城市建设；违法建筑；危害；治理中图分类号：Ｆ２９０

文献标识码：Ａ

文章编号：１００８－８８８１（２０１１）０２－００７５－０３

·社会科学论坛·

收稿日期：2011-03-20

作者简介：史大为（１９８０－），晋城市城市管理行政执法局，山西大学法学院２００８级在职法律硕士研究生。

山西煤炭管理干部学院学报

ＪｏｕｒｎａｌｏｆＳｈａｎｘｉＣｏａｌ－ＭｉｎｉｎｇＡｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｏｒｓＣｏｌｌｅｇｅ

２０１１年５月第２４卷

第２期

Ｍａｙ，２０１１Ｖｏｌ．２４

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产生。

综上，我们可以看到违法建筑的形成是多方面的因素造成。正因为如此，导致我国城市违法建筑呈现如下特点：

第一，违法建筑的无序性。主要是不按照城市规划进行建设，或一哄而上，各自为政，不管其他。

第二，违法建筑种类的多样性。这主要是依据违法建筑的不同标准进行分类。依是否建设完成，分为在建违法建筑、已建成违法建筑两类；依违法建筑存在的期限，分为临时性违法建筑、长期性违法建筑两类；依违法建筑形成的时间段，分为历史遗留违法建筑、新建违法建筑两类。

第三，违法建筑成因多元性。这里既有历史的因素，又有社会的因素，既有经济因素，又有部门管理因素。

第四，违法建筑主体复杂性。实践中，单位和个人均可以成为违法建筑的实施主体，包括了国有企业、私营企业、行政事业单位，也包括了公民、个体工商户，涵盖面较广。同时，由于企业破产、撤销、合并、变更等因素，违法建筑的主体也在不断发生变更。

第五，违法建筑危害严重性。这直接体现在危害公共安全方面，近年来发生的诸如上海高层楼房倒塌、“楼板板”、“楼脆脆”等社会问题无不闪烁着违法建筑的身影。

第六，违法建筑治理主体混乱性。由于一个建筑办理规划、土地使用、办理建设等相关手续需要政府多个部门在多个环节予以审批，并相应的负有监管责任。因此，各个部门在各自环节上进行监管，形成多个治理主体。同时，由于各个部门之间缺乏配合，容易造成监管上的脱节、漏洞、推诿扯皮。

三、城市违法建筑对我国和谐社会建设产生的不利影响

（１）直观的影响了城市市容环境。违法建筑破坏了城市规划，不具有合法的规划手续，随意搭建，甚至破坏了生态环境，与城市规划发展目标相违背，破坏了城市形象，制约了城市建设健康有序发展。

（２）隐性的带来了安全隐患。由于违法建筑的手续不全，追赶工期，设计、施工难以保证，存在建筑质量安全隐患。同时，违法建筑要尽可能扩大建筑占地面积，导致间距、安全通道不符合规定，一旦发生火灾，消防车辆难以进行救援。

（３）间接的给社会增加了不稳定因素。一是违法建筑存在安全隐患威胁居民的财产和生命安全；二是违法建筑基于经济利益诉求，缺乏配套相关配套设施，卫生环境难以保证，给卫生防疫工作带来困境；三是违法建筑大多由城市外来人口居住使用，违法建筑所有人只关注经济利益，无形中造成了社会治安盲区。

（４）实质上损害社会公平正义。有的人依靠违法建筑取得较为丰厚的经济收益，其示范效应刺激了人们神经，扭曲了人们的心态，导致采取相似的行为去投机，歪曲了对勤劳工作、合法致富等社会普遍认同的价值观念。违法建筑不但扰乱了城市建设管理正常秩序，而且在很大程度上增加城市建设成本，流失了城市建设维护相关税费，损害了国家利益。同时，部分人通过违法建筑牺牲社会公众的公共利益来谋取个人私利，严重破坏了社会正义；相应的，政府对违法建筑的拆除也带来了社会资源的巨大浪费。

（５）根本上挑战法律权威，影响政府形象。一些人在经济利益的驱动下建设违法建筑，对法律和政府公告置若罔闻，不断违反法律规定，甚至藐视，极大的影响了法律的权威。同时，一些单位和领导干部对违法建筑治理阳奉阴违，置政府公告于不顾，败坏了社会风气，破坏了党群干群关系，极大的影响了政府的形象。

四、城市违法建筑治理对策

（一）明确主体，理顺机制

当前，城管行政执法工作的难点是主体不明确，第一，完善立法，随着城市化进程不断加快，城市管理工作日益突出，伴随着我国法治不断完善，并借鉴国外经验，应当建立健全城市管理方面的法律、法规；第二，从立法上明确城管机构是行使行政处罚权的主体，这是对城管机构最有力的保障；第三，对城管机构的归口要明确，便于统一领导，规范运行。当下，在建立国家一级的机构时机还不成熟，应考虑省级区域内的统一领导。第四，城管行政执法部门应当独立于政府其他部门，不能挂靠其他部门内部。

（二）适用条款，界定准确

通过上述分析，我们看到，城管行政处罚的具体条款还存在有部分概念界定不统一，原因是多方面的，主要应采取以下措施：第一，从保证法制统一的角度，从规范主体称谓、处罚对象称谓入手，对概念界定准，便于准确适用；第二，涉及各个部门交叉内容，打破条条框框束缚，统一完善；第三，对涉及

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