第二章行政文化

就纵向而言，行政文化的文化形式是最主要的，时代的差别 表现为文化的盛衰和变革。我国计划经济时代的行政文化就与 社会主义市场经济时代的行政文化有着截然的不同。
行政文化的时代性标志着当时的行政精神和行政价值取向， 有着鲜明的时代特色。
5．差异性
• 在现代社会中，不论是中国的还是外国的行政实践活动都有基 本相同的地方，因而行政文化也有基本相同之处，如廉洁、勤 奋、高效的行政作风等。
（1）伦理型行政文化
• 是传统封建社会的行政文化的类型。在这一时期，整个社会 以家庭为中心，国家是最大的家，由封建家长“皇帝”一人 统治。其主要特点是重伦理、重道德，强调仁、义、礼、智、 信。这种文化形成了中国传统的特殊的人际关系网，如“君 臣”关系，“父子”关系，“主仆”关系等，由此也衍生了 中国政府官员特有的专制作风和特权思想。伦理型公共行政 文化是封建制度公共行政文化的集中表现，曾发挥了一定的 影响和作用。在当代，这种文化已经逐渐被新型的行政文化 所取代，然而由于其存在的长期性和深刻性，目前我国的行 政文化仍然保留着传统文化的一些特性，亟待进一步的完善 和改革。
3．从表现形式和内容上划分的行政文化
（1）观念性行政文化
• 观念性公共行政文化是公共行政文化的主导和中心，在公共行 政活动过程中，对公共行政人员起着指导作用，并决定着公共 行政文化的发展方向，主要包括公共行政信念、公共行政理想、 公共行政思想、公共行政意识和公共行政价值等方面的内容。
（2）规范性行政文化
• 2.从行政文化的形成阶段来看，行政文化由行 政心态、行政意志、行政规范、行政评价等要 素组成
• 行政心态是指人们对具体行政活动所持的情绪、感知方式和态 度的总和。有积极响应和消极抵触、想方设法和漫不经心、兴 高采烈和无动于衷之分。行政心态一般具有自发性、非理性和 不稳定性特征。
• 行政意志是人们决心达到某种行政活动目的而产生的精神状态 ，是行政心态上升为理性的强化结果。行政意志的形成，实质 上是人们在做出某一行政行为之前，在正确与错误之间、善良 与丑恶之间、道德与非道德之间所进行的选择。所以，行政意 志作为人的主观能动性的重要体现，必然具有强烈的目的性。
• 2．约束作用
• 行政组织所具有的行政文化可以使公务员把组织共同的价值 观内化为个人的价值观，从而通过这种理念上的控制来间接 规范、约束个人的行政行为。
• 3．聚合作用
• 良好的公共行政文化会产生聚合力，使组织的成员产生归属感。 当一个新的成员加入到该组织后，通过耳濡目染，就会逐渐接 受该组织共同的宗旨、信念和目标，形成和组织相同的价值观， 在潜移默化中为其所同化，从而自然地融入到该行政组织中去。
• （1）统治型行政文化
• 其特点是统治者的在行使行政权力时奉行专制制度，封闭保 守性很强，行政还未与政治分离。统治型公共行政文化反映的 是两个不同阶级的根本矛盾和剧烈冲突，意味着缺乏民主和科 学管理。
• （2）管理型行政文化
• 政治与行政逐渐分离后形成的公共行政文化，强调“平等、 自由、民主”，以追求科学化、效率化和民主化为主要目标， 体现民主、平等的各项法律法规。政府作为管理者，成为社 会公共利益的代表者和公共秩序的维护者。
2．阶级性
• 行政文化从属于政治文化，与国家机器联系十分密切，在 阶级社会中，总是要以统治阶级的政治法律思想为指导， 反映统治阶级的意志并为统治阶级利益服务，因而具有阶 级性。
• 根据行政文化的阶级性，人们可以将行政文化划分为资本 主义行政文化和社会主义行政文化等类型。不同阶级类型 的行政文化在本质上是相互对立的。但是，他们之间也有 相互继承、相互影响的一面，尤其是在现代社会中，随着 不同国体、国家之间交往与联系的密切，人们在公共行政 文化建设上对于很多问题的认识都具有一致性，诸如改进 政风，提高公务员素质，建设廉洁、勤政、务实、高效政 府等方面都可以互相借鉴、互相学习。
• 行政规范行政规范就是确定或指导各种行政关系、行政活动的标准 和准则。是行政意志的集中体现，也是行政意志转化为行政实践后 的合理性成果。也就是说，通过行政规范的形式，把正确的行政意 志标准化、规则化，要求人们必须自觉遵守。
• 行政规范的表现形式，既有以文字为载体的成文规范，也有以行为 的方式表现出来的行为规范。行政规范作为道德性规范与法律性规 范的统一体，对行政行为起着控制作用。与行政心态和行政意志所 不同的是，行政规范的控制作用是外在的，是通过由外而内的不断 内化来实现的。而行政心态和行政意志则是内在的，是由内而外逐 渐显现出来的。
• 1. 人格化倾向明显
• 我国是一个伦理本位的社会，受此影响，我国公共 行政文化突出表现为人格化取向，具体表现为人格化 的权威服从关系和人格化的人际交往关系。前者在当 前公共行政中，就是人们常见的“上行下效”，“唯上 是从”，只对人，不对事，使得公共行政缺乏创造性 和纠错机制；而后者最突出的就是“人情风”的盛行， 它置原则于不顾，混淆公私界限，搞人情交易和裙带 关系，不利于社会主义市场经济条件下人们之间的正 常交往，更是腐败滋生、蔓延的温床。
3．民族性
• 行政文化存在于一定的民族文化背景之中，与民族心理、 民族习惯、民族思维方式等有着密切的联系，甚至常常通 过民族特征和民族形式表现出来，体现行政文化的民族特 色。
• 从横向来说，行政文化的民族形式是最主要的和根本的属 性，从国家之间而言，行政文化的民族特色是不同精神风 貌式祥和区别的重要标志。
第二章 行政文化概述
张志刚 主讲
第一节 行政文化的含义和类型
一、行政文化的涵义和特征 行政文化，也有广义和狭义之分:
（1）广义行政文化
广义的行政文化是在社会公共行政实践活 动基础上形成的行政思想观念和行政意 识形态，以及与之相适应的行政管理制 度和行政组织机构。
关键词：行政文化
（2）狭义行政文化
• 在政府管理上，主张政府行政行为的法制化和程序化， 大力推行民主，依法行政，个人权力逐渐与行政分离。 法制型公共行政文化是对传统的伦理型公共行政文化 的根本否定，它标志着现代行政文化的一种走向，并 伴随着经济的发展逐渐成熟。目前，我国的公共行政 文化正在向法制型公共行政文化过渡。
2．从职能上划分的行政文化
• 在正确的信念和理论的指导下，自我评价会比社会评价更为深刻。 同时，在进行自我评价的过程中，不可避免地要受到社会评价的影 响。凡社会评价好的，往往自我评价也比较高；凡是社会评价不良 的，自我评价也会偏低。当然，这是就一般情况而言的，在现实生 活中，也会出现社会评价与自我评价完全不同的特殊情况。
• 3.从在行政文化中所处的层次来看，行政文化 由行政心理、行政道德、行政价值、行政精神 等要素组成
(一) 行政文化的构成 行政文化的构成是指构成行政文化的基本要
素。 1.从行政文化的关系上看，行政文化由主体行政
文化和客体行政文化所组成。 主体行政文化是指在行政管理活动中，实际拥 有和行使行政权力的个体或组织的行政意识。 在行政关系中起主导作用。
• 客体行政文化是指在行政管理活动中，不直接 拥有和行使行政权力，并作为行政管理对象的 个人、群体或组织的行政意识。
2.行政文化的特点
1．历史性
行政文化的历史性表明两点： 一是在内容上具有传统继承性和连续性。可以把行政文
化分为传统行政文化和现代行政文化。 二是在形式上行政文化与行政实践相伴而生。不同历史
时期的行政实践必然产生不同风格的行政文化。 封建社会的行政文化是讲等级、重服从、尚皇权； 资本主义初期的行政文化是讲人权、重法治、尚时效
• “美国的行政文化通常表现为民主、自由、积极、奋发的 特色，德国的行政文化表现为重法、守纪、严正、整齐的 特色，英国的行政文化则有尚典、守旧、重名的色 彩。”(姚琦. 行政文化建设与行政管理现代化. 贵州大 学学报：社科版（贵阳） 1999.5. 39-44)
4．时代性
一个时代有一个时代的行政实践，势必也会有不同的行政 文化。时移则事移。
• （4）行为性公共行政文化
• 这是行政文化的外在表现，是其他行政文化在行政行为上的 具体反映，集中表现着一个行政机关在整个社会公共事务管 理中的外在形象。它主要包括：行政目标、行政行为、行政 关系、行政作风、行政效率等。
三、行政文化的作用
• 1．导向作用
• 行政文化是整个组织共同拥有的行政意识、行政精神，体现 着整个组织所共同具有的价值观。因此，直接影响着行政目 标的确立，并能够使行政组织中的全体成员在共同的价值观 的引导下，向着组织共同的目标前进。
• 但是，由于经济状况的不同，政治经济条件的差异，文化背景 的差别，公务员素质高低的不同，因而，行政文化就势必存在 着差异性。而且，由于各级地方政府所处的地理条件、民族习 惯、经济状况、文化氛围的差别，使各地方行政文化出现了明 显的差异。行政文化的差异性给行政文化建设提出了艰巨的任 务。
二、行政文化的构成和类型
（3）服务型行政文化
• 这是现代社会新兴的一种行政文化。表明政府的职能由以往 的管理转变为服务，服务于社会，服务与公众，实行最普遍 的民主和自由。服务型公共行政文化追求公众满意和认同， 主要的功能由以往的缓和矛盾转变为对不同群体进行的利益 协调。目前，服务型公共行政文化在当代西方某些国家已初 露端倪。我国政府也正在致力于完善公共行政文化的职能， 例如目前进行的社区建设和改革，就是提倡社区公众的参与 和社区自主自治，从而弱化政府的管理职能，实现向服务型 行政文化的转变。
• 行政评价是对行政心态、行政意志、行政规范等行政行为所作出的 价值判断，已达到存真去伪、扬善抑恶的目的。
• 行政评价由社会评价与自我评价两个部分组成。社会评价是社会舆 论对行政行为所作出的价值判断，社会评价具有明显的行为约束优 势。自我评价是借助于内心信念或主观意志的作用，自己对自己的 行为作出价值判断。
• 是反映公共行政主体日常态度的标准和公共行政的基本规律， 受社会舆论的制约。主要包括行政道德、行政传统、行政习 惯、行政法规、行政制度、行政原则、行政纪律等内容，是 观念性公共行政文化的表现形式。
Hale Waihona Puke Baidu
• （3）心智性行政文化
• 是指行政文化主体在行政活动中所形成的一种心理文化观念。 它主要有行政思维、行政态度、行政感情、行政气质等，处 于整个行政文化的深层次结构，比较稳定，也是行政文化的 中心内容和灵魂。
• 行政心理是行政道德的基础；行政道德则是行政心理 的概括、升华和价值取向，反映着行政文化的本质； 行政价值是基于行政心理、行政道德基础上的一种活 动准则体系和评判体系，是行政文化的核心部分；行 政精神是行政道德、行政价值的总和，是行政文化的 统帅和灵魂。
（二）行政文化的类型
1．从历史进程上划分的行政文化
• 4．衍射作用
• 通过衍射，影响其他的行政组织。通过行政人员与外界的交往， 可以把该行政组织内良好的行政文化，行政作风衍射到其他部 门乃至整个社会，形成良好的社会风气，促进其他部门和企业 文化的发展都发挥着积极的作用。
第二节我国行政文化的弊端和建设意义
• 一、当前我国行政文化的弊端
• 我国当前的公共行政文化，由于存在着传统行政文化 与现代行政文化、中国行政文化与西方行政文化的冲 突以及其他复杂因素的影响，呈现为一个复杂的矛盾 统一体，一方面以当代马克思主义为指导，以廉洁、 效能的精神规范、引导着国家公务员；另一方面人治、 形式主义、保守的传统意识，在一定程度上抑制着公 共行政本身的活力，从而也抑制了整个社会发展的动 力。随着社会主义市场经济的建立和发展，当前我国 公共行政文化存在的积弊也日益显现，主要表现为：
制度－伦理型行政文化
（2）制度－伦理型行政文化
• 经过了洋务运动、戊戌变法、辛亥革命、五四运动和 新民主主义革命等对传统文化的反思、改革后，公共 行政文化有了新的发展。
• 主要体现在权力运作中的文化权威由伦理至上向政治 至上转移，大力提倡政府管理的制度性。法律、民主、 平等意识逐渐增强。
（3）法制型行政文化
狭义的行政文化是指分别反映行政实践活动如行政 关系、行政思想意识、行政精神理念、行政价值形态、 行政伦理道德和行政心理倾向等的复合体。
它是公共行政机关及其工作人员应当具备和遵守的 理想信念、价值趋向、道德标准、思想作风、心理状 态、行为模式、人际关系等各种生活准则和行为规范 的总称。
• 行政文化即俗称的“官场文化”，是指行政 领域中的人们在长期活动过程中创造并逐 步形成的为群体普遍认可和执行的规章、 制度、态度、信仰、情感和价值等精神产 品，以制度形态文化和观念形态文化为主 流。