条约监督机制与条约义务的履行(精)

条约监督机制与条约义务的履行

条约的履行对于条约所载权利义务的实现至关重要，因此为了保证条约的正常履行，各国曾经采取了各种各样的办法和手段。在遥远的过去，条约的履行常常求助于神灵，君主制时代多依赖于君主们的威望，然而世界进入近代后，保证条约履行的方式则多种多样，比较常见的有“财政负担”、“担保”、“报复”、“领土占领”等等。现代国际社会出现了“国际执行行动”、“法律诉讼程序”、“条约明文规定惩戒行动”等。近年来，又逐步建立了“监督机制”以保证条约所载权利义务得以实现。现就这一新的发展予以介绍、加以剖析。

一、现代条约的监督机制

条约的监督机制是指依据条约的规定所建立起来的对当事国所承担的国际义务加以监视、检查等外部措施，以鼓励或监督各当事国履行其义务，从而保证有关条约得以实施的国际监督制度。根据现代条约实践，对国家的条约义务施加牵制的方式在不同类别的条约中有着不同的规定，而以“定期报告和审查机制”、“核查机制”和“国际机构监督机制”三种方式较为常见，现分别加以论述。

（一）定期报告和审查机制

定期报告和审查机制是指条约规定各当事国定期向国际机构提交其关于执行条约的定期报告，以便审查、监视当事国的履约情况。这种监督机制主要被国际人权条约所特别采用。

最早实行这一机制的是1919年所制定的《国际劳工组织章程》。（注：《国际劳工组织章程》于1922年、1945年、1946年、1953年、1962年、1972年修订，依章程而成立的国际劳工组织的主要目的是从正义、人道主义出发，改善劳动条件。到目前为止，国际劳工组织大会共通过了170多个公约，其中大部分是二战后制定的。）依章程之规定，在执行国际劳工保护公约方面，章程建立了实施和监督机制，尤其是会员国负有定期报告的义务，如章程第22条规定“各会员国同意就其参加的公约中各项规定的实施所采取的措施向国际劳工局提出年度报告。”自1927年起，国际劳工组织通过理事会下的“适用公约及建议的专家委员会”和大会下的“适用公约及建议委员会”，审查各公约批准国所提交的报告并监督这些国家对公约的实施情况。此外，依章程第24-25条和第26条的规定，该组织还存在由工人或雇主等职业团体对任一会员国的申诉和由一会员国对另一会员国的控诉这两种平行的争议处理方式。从实践上看，《国际劳工组织章程》及其实践所确立的监督机制为联合国系统内监督机制的形成和发展起到了先驱和示范作用，其中定期报告和审查机制对国际人权公约的影响较大。

多数人权公约都规定了报告和审查制度，即规定各当事国有将其履行条约的情况向依条约建立的机构或有关国际机构提交报告的义务。1966年《经济、社会、文化权利国际公约》第2(1)条规定“每一缔约国承担尽最大能力个别采取步骤或经由国际援助和合作，特别是经济和技术方面的援助和合作，采取步骤，以便用一切适当方法，尤其包括用立法方法，逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现。”这就要求缔约各国采取立法、司法和行政措施，逐步实现其所规定的各项权利。在定期报告和审查机制方面，公约第四部分（第16条第1款）规定“本公约缔约各国承担依照本公约这一部分提出关于在遵行本公约所承认的权利方面所采取的措施和所取得的进展报告。”本部分其他条款要求各缔约国就执行情况向联合国秘书长提交人权报告，并通过秘书长向经济及社会理事会和其他专门机构转交报告副本，后者在审议报告的基础上提出一般性的建议或评论。其他的人权公约如《公民权利和政治权利国际公约》第40条、《消除种族歧视公约》第9条、《消除对妇女歧视公约》第21条、《禁止酷刑公约》第19条等都有类似的规定，所不同的是报告的审议机构，这些公约的审议机构是依条约而成立的专门机关。《公民权利和政治权利国际公约》的审议机构是人权事务委员会，同样，消除种族歧视委员会，消除对妇女歧视委员会，禁止酷刑委员会也都是根据各自的公约规定而设立的审议机构。此外，有些人权公约还规定了处理缔约国来文指控及和解制度，《公民权利和政治权利国际公约》在这方面的规定较为典型（公约第41条和第42条的规定）。（注：《中国人权百科全书》，中国大百科全书出版社，1998年第一版，第796-797页。）有的公约在缔约国间的指控方面规定了更为有力的执行机制，如1965年《消除一切形式种族歧视国际公约》第11-13条规定，消除种族歧视委员会有权处理任何缔约国间的指控，而无须依据任择条款。同时，有的人权公约还规定了一定条件下的个人申诉制度等。

（二）核查机制

核查(verification)机制是指条约缔约国负有义务允许有关国际机构在其领土上检查有关设施，以确定其是否正确履行条约义务的制度。这种监督机制主要为军备控制和裁军条约所采用。

条约的核查问题在第二次世界大战以前，并没有受到国际社会的重视，那时签订的一些军备控制和裁军条约中没有关于条约核查的规定。二战后，国际社会从讨论禁止核试验开始，核查问题作为保障条约实施的手段，才逐步成为军备控制和裁军条约中的重要问题，引起了人们的普遍关注。

在不同的军备控制和裁军条约中，核查规定的严格程度也不一样。如1972年达成的《禁止生物及毒素武器公约》几乎没有核查的安排，1993年缔结的《禁止化学武器公约》则规定了较为严格的核查制度，依公约成立了“禁止化学武器公约组织”，公约组织的执行理事会负责组织日常事务，包括核查事务。该公约规定的核查的具体内容为：第一，核查化学武器的宣布和销毁；第二，核查化学武器生产设施的宣布和销毁（包括关闭、转产）；第三，通过核查防止两用技术和产品用于化学武器；第四，对可疑地点或事件进行临时现场质疑视察；第五，调查对使用化学武器的指控。公约的上述核查安排尽管非常

细致，但也存在缺陷，主要表现在：第一，核查需要的基本情况主要来自各缔约国的主动申报，条约没有有效措施防止国家少报或不报；第二，条约规定缔约国可对可疑事件提出指控，但没有规定通过何种渠道获得指控依据。这就使得在执行条约的过程中，核查过程有可能受到个别国家的左右，因此《禁止化学武器公约》的核查机制有待于进一步完善。而1996年缔结的《全面禁止核试验条约》（以下简称“条约”）（注：《全面禁止核试验条约》于1996年8月22日在日内瓦达成，条约文本于9月10日经第52届联大续会以决议方式通过，9月24日在联合国总部开放签字。目前已有150个国家签署，其中21国批准，尚未生效。我国于1996年9月24日签署条约。）规定了迄今为止最为严密的核查制度，以下将对这一条约所建立的核查制度作详细介绍。

条约为全面禁止核武器试验爆炸及其他核爆炸，有效促进全面防止核武器扩散，促进核裁军进程，增进国际和平与安全而缔结，该条约可以说是多边裁军进程中的一个重要的里程碑。

为确保缔约国履行其义务，使条约得到全面遵守和执行，条约建立了以国际监测系统、磋商与澄清、现场视察及建立信任措施为主体的国际核查机制。依条约规定负责核查的机构是依条约而设立的“全面禁止核试验条约组织”（以下简称“组织”）。在国际核查机制中，现场视察对于缔约国的影响较大。依条约第4条“核查”的规定，“每一缔约国有权请求按照本条和议定书第二部分的规定在任何缔约国领土内或其管辖或控制下的任何其他地方或在任何国家管辖或控制之外的任何地区进行现场视察。”而“现场视察的唯一目的应是澄清是否已违反第一条进行了核武器试验爆炸或任何其他核爆炸，并尽可能收集也许有助于查明任何可能的违约者的一切事实。”并对上述视察的启动和实施程序、时限、面积及视察所得样品、报告的处理作了限制性规定。这样，条约缔约国就承担了允许核查的国际义务。接着，条约第5条规定，如果经视察某一缔约国违反了其应尽的条约义务，本组织大会或执行理事会有权要求该国在规定的时间内予以纠正，否则大会可限制或中止该国基于条约所享有的权利和特权的行使；若因缔约国违反了其基本义务而对条约的宗旨和目的造成损害时，大会可建议各缔约国采取符合国际法的集体措施，情况特别严重时，大会或执行理事会可提请联合国大会和安全理事会注意。可见，条约不仅赋予组织进行核查的权利，而且还赋予其大会和执行理事会“纠正某一情况和确保遵守的措施，包括制裁”的职权。分析起来，这种视察具有一定的强制性，也可能出现滥用现场视察的情况，从而对国家主权和国家安全利益构成威胁。为减轻核查的负面影响，条约有关条款作了一些限制性规定，如条约规定“批准现场视察的决定应以执行理事会51个成员国中的至少30个成员的赞成票作出”；“现场视察应以尽可能少侵扰”的方式进行；“缔约国有权利采取其认为必要的措施保护其国家安全利益并防止泄漏其与视察目的无关的机密资料”，“有权就视察组的任何准入作出最后决定”以及防止滥用视察等内容。因此，总的说来，条约规定的视察制度有助于保证条约宗旨和目标的实现，并对违约企图和行为产生一定的威慑作用，因而具有一定的积极意义。

核查是用来保障军备控制与裁军条约得以履行的一种手段，接受核查是缔约国的一种法律义务，并具有一定的强制性，这种强制性对缔约国来说无