第8章 非营利组织与社会公共服务的提供

第8章非营利组织与社会公共服务的提

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英国是新公共管理运动的发源地，改革的内容广泛而全面，改革的重大举措包括雷纳评审、下一步行动、公民宪章、竞争求质量运动和合作政府运动等。新公共管理运动开始以来，社会公共服务的提供不再由政府独揽，而是逐步市场化和合同化，非营利组织逐渐成为社会公共服务提供的主要力量。通过非营利组织的参与，提高了社会公共服务提供的质量和效率，扩大了公众享有公共服务的选择性，降低了社会公共服务提供的费用，创新了社会公共服务提供的模式，取得了较好的效果。

8.1 历史上非营利组织在社会公共服务中的作用

社会公共服务是指在社会发展领域中的公共服务，主要指以满足公众基本需求为主要目的、以公益性为主要特征、以公共资源为主要支撑、以公共管理为主要手段的公共服务，主要包括教育、医疗卫生、文化体育、社会福利和社会救助等内容。

英国是一个慈善传统悠久的国度，长期以来，非营利组织都是社会公共服务的重要支柱。早在12、13世纪，英国就出现了500多家民间慈善机构。1601年，英国颁布了世界上第一部慈善法，该法不仅划定了慈善机构的范围，强调了这类机构所具有的公益性、慈善性和民间性等特点，而且提出了政府鼓励和支持民间慈善事业的法律框架，制定了进行各种形式社会募捐以筹措公益资源的法律依据。该法对于英国非营利组织的发展起到了重要的作用。18世纪以后，伴随英国工业化的进程，社会分化不断加剧，1834年英国颁布了新济贫法，为救济那些没有钱的人或家庭提供了制度化的体系，也促进了非营利组织的发展和作用的发挥。英国最有历史名望的一些慈善组织都是在这段时期成立的，如：Barnado’s、National Society for the Prevention of Cruelty to Children（国家防止虐童社团）、the Salvation Army （救世军）等。据说当时伦敦一地的慈善经费就超过许多欧洲国家的政府收入。19世纪后半期也被认为是英国非营利组织发展史上的鼎盛时期。

近半个世纪，英国的政府公共部门、私人企业部门和非营利组织的地位、关系一直在不断发展变化。二战以后，随着福利国家政策的推行，通过推行“国有化”，将原来由许多非营利机构提供的社会公益服务接管成为政府公共服务，非营利组织的功能被弱化。20世纪70年代上台的保守党撒切尔政府，针对政府公共部门低效率和机构臃肿等问题，又开始大力推行“私有化”政策，非营利组织重又得到很大发展。1997年工党重新上台，布莱尔政府推行公共部门“现代化”改革，重新定位政府公共部门、私人企业部门和非营利组织的关系，在改革中推行“政府与志愿及社区组织关系协定”（COMPACT）。这一措施极大地激励和促进了英国非营利组织的发展，加强了政府与非营利组织的合作。

英国非营利组织

8.2 英国的新公共管理运动与完善公共服务

英国是新公共管理运动的发源地之一，被公认为20世纪70年代发达国家行政改革的先驱。在行政改革过程中，出台了一系列改革和完善社会服务的政策和措施。正是这些政策和措施的实施，拓展了非营利组织提供社会服务的空间。这些措施主要包括民营化运动、公民宪章运动、竞争求质量运动、合作政府等。

8.2.1 民营化运动

英国是二战后最早推行全面社会保障制度的国家。长期的福利国家政策，使政府负担越来越重，国内生产停滞、经济衰退、国际竞争力下降、失业率居高不下，被讥笑为“欧洲病夫”。同时，“从摇篮到坟墓”的完善的保障措施，也使许多人不愿劳动、不思进取，宁愿躺在福利的“温床”上享受各种补贴。20世纪70年代末开始，撒切尔政府认为，国有单位亏损严重，机制僵化，是国家的一大包袱，因此有必要大规模或彻底地重组公共部门。其主要措施是根据问题导向，制定解决的方案，凡是不应由政府实施的，取消或进行私有化；凡是不应由政府直接提供的，将运作权承包给民营部门，同时保持形式上的控制和责任；即使是当前无法进行民营化，也要权力下放，要么授权于执行部门，要么授权给地方政府，同时，这些机构承接这些职能也应受到竞争原则的制约。

8.2.2 公民宪章（The Citizen’s Charter）运动

20世纪90年代，为了完善公共服务的质量，继续推进改革，梅杰政府上台就发动了公民宪章运动，鼓励公共组织和公共机构制定、公布并实行一套明确的服务标准，这些服务标准总称为《公民宪章》，被认为是完善公共服务运动的标志性的规范文件。《公民宪章》具体包括六个原则：a.制定绩效标准，以此为依据对实际业绩进行评估；b.提供清晰明了的服务信息，包括实际绩效目标；c.对接受服务的用户进行咨询；d.礼貌待客，乐于助人；e.随时准备改正错误，包括作出经济补偿；f.保证物有所值。1《公民宪章》使社会服务标准化、公开化，使服务变得更规范、更可测量、更透明，这为非营利组织参与社会服务的提供奠定了基础。

8.2.3 竞争求质量运动

在公民宪章运动开始不久，1991年梅杰政府又发布了《为质量而竞争》的政府白皮书。白皮书确定了三个目标：一是使政府机构把精力集中在核心事务；二是在服务提供领域引入更多的竞争和选择；三是改善服务标准。其核心是引入竞争机制。与早期的改革相比，竞争求质量运动提出了“市场检验”的方法。所谓“市场检验”，是对内部和外部服务承担者按照市场规则进行比较，只要有可能，提供某一服务的政府部门就要与政府外的供应商进行竞争性投标。无论最后结果是外部承担还是继续由内部承担，通过市场检验可以保证服务以最佳方式提供。据统计，开展市场检验后，政府因此平均节约了约7％的成本。

1英国文化协会：《法治与管理》2003~2004系列第1期，第20页。

第8章非营利组织与社会公共服务的提供8.2.4 合作政府

1997年布莱尔工党政府上台，他在肯定以往改革成果的同时，针对改革存在的过分强调竞争、忽视社会责任等问题，提出了合作政府的理念。在1999年出版的《现代化政府》白皮书中，提出了打造一个更加注重结果导向、顾客导向、合作并有效的信息时代政府。在政府和非营利组织的关系上，颁布了《政府与志愿及社区组织关系协定》（COMPACT），将非营利组织与政府的关系以国家政策的形式加以确立，明确了双方共同的价值、原则、承诺，并制定了合作方针。COMPACT奠定了政府和非营利组织合作的基础。

8.3 公共服务的供给模式

公共服务民营化已经成为各个国家行政改革的普遍模式，它强调将过去由政府直接提供的公共服务通过各种方式由私营部门（营利）和非营利组织来完成或两者合作承担，政府回归“掌舵”的角色而不是“划桨”的角色。在英国，为了推进公共服务民营化，以提高服务的质量和效果，增加服务对象和服务内容的选择性，在一些领域甚至通过立法来推动服务提供的变革。如1990年的《国民健康服务和社区照顾法案》（延至1993年3月生效）把市场机制引入国民健康服务中，提出了服务购买者和服务提供者的区分，签订合同成为对健康事务进行综合管理的首要机制。对于服务转包的政策提出要“从社区照顾的供给导向政策向需求导向政策转变；从政府机构性的服务向社区性服务转变；从政府全包型向综合经济型的多方照顾转变”。并将服务的转包程序界定为“由承包者陈述任务、签署协议（合同）、评估服务人口的需求、服务地点的选择、服务的规格质量效益的检查、协议的终止日期和服务的反馈方式”等。法案鼓励私营部门和非营利组织参与服务的提供。为了保证这个要求的落实，要求必须把85％的新拨资金用于购买非营利组织或私营部门的服务，而不能用于由政府直接提供的服务，这意味着政府必须和私营部门和非营利组织进行交易。根据服务项目和竞争程度的不同，公共服务主要有以下供给模式。

8.3.1 直接外包

在一些服务项目中，主要是内部项目，通常会将从前由内部单位负责的服务在未经招标的情况下就外包给外部机构。内部单位会被移交（至少部分移交）给新的雇主，而中层管理人员保持不变。这种做法的影响是消除内部系统所出现的一些僵化，如果员工希望被移交给新的雇主，那么他们就要在新雇主面前表现其能力。

8.3.2 内部交易

建立市场的最基本方式是在组织内部建立供应商—消费者关系。在20世纪80年代，这一观点在一些私营部门非常流行，因为这可以帮助一些不能直接接触到消费者的人了解他们的工作内容以及为谁而工作。随着价值链的确定，生产过程中的每一部分都要增加产品或者服务的价值，而价值链上的每一环节都可以被描述成市场关系。只有充分体会到供应商和消费者之间的关系，才能提供良好的服务或者体现物有所值。通过签署的合同，这一观点也被用到了公共部门，合同规定了所提供的服务的数量和质量。在地方政府中，这也被称为“服