第一讲-导论-公共预算管理

考试形式： 闭卷或开卷或论文 你们愿意选什么？
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第一讲 导论
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重点内容 预算是什么？ 预算管理的意义与作用； 预算管理目标与公共治理； 现代预算的产生； 现代预算的特点；
Fra Baidu bibliotek11
引子
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引子：关注你身边的预算！
进入大学以来，你交过哪些费用？ 1.计算机等级考试？ 2.普通话测试？ 3.英语等级考试？
革并存阶段。1999年初，河北省正式启动“预算管理 方案”，1999,9月财政部提出改变预算编制方法，试 编中央部门预算，2000年选择部分部门编制部门预算 ，同时，安徽、天津和陕西等地相继根据本地区情况 ，进行预算改革。 实质上，从国外和我国的情况来看，预算制度的产生 和改革的主动力都来自于经济的不断发展和财政内部 管理的需求。
（4）从作用上看，政府预算是政府调控经
济和社会发展的重要手段（地方政府的新18万
亿计划！）
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二、预算的功能
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二、预算的功能
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三、预算管理的目标
（一）预算管理的关键目标
1.财政纪律和总量控制；
2.基于政策优先性的资源配置；
3.营运管理与运营效率；
（二）预算管理的一般目标
1.合规性（compliance）－－传统预算 管理更突出合规性管理！绩效预算有所减弱！
预算集中财政资金，统筹安排。

预算的规模、来源、去向、收支结构比例和平
衡，由国家按照社会生产力和政治经济形势的需要
，从全局整体利益出发进行统筹安排，体现国家预
算的集中性特征。
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四、综合性（统括性或统一完 整性）

一是预算内容应包含政府的一切事务所形成的
预算收支，体现预算的完整性，预算该包括一切收
《公共预算管理》
Public Budget 讲授教师：南京农业大学大学公共管理学院
行政管理系 刘述良 博士
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刘述良简介 Email: protus@126.com）
工学学士：湖南科技大学化学工程系
Elec & Eltek Electronic Co., Ltd. & Viasystems Group, Inc. Senior Supervisor（工程部、生产部、市 场部）
制度的产生和发展是资本主义生产方式发展的必然结
果。
受托责任和审计制度，是政府预算制度最直接的体现 和最关键的内容之一，政府预算制度正是在陈述和审 计制度的逐步形成过程中得以确立的。
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二、中国百年预算史
（一） 从我国的财政史来看，早在公元前2197年的 夏朝，伴随着国家的出现就产生了国家财政，单式我 国的政府预算直到20世纪初期的清朝末年才出现。旧 中国政府预算制度产生的直接原因是清王朝的新政、 改革和外债的压力。
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一、国外预算制度的产生

（二）英国是资本主义生产方式和议会制度形成
最早的国家，也是政府预算制度出现最早的国家，经
过很多曲折的过程，1832年，英国国会通过一项法律
，规定财政大臣必须每年向国会提出全部的财政收支
计划书，并由国会批准，至此，具有现代意义的政府
预算制度才真正建立起来。
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一、国外预算制度的产生
掌握预算的准备、预算的执行等环节的预算管 理制度、程序、方法和技术；
理解预算管理的技术支持方面的功能、作用、 目标和原则；
掌握预算管理改革的意义、重要性、作用、目 标和方法；
学会运用公共预算管理的基本原理分析我国现 行的预算管理制度方面存在的主要问题 5
本课程要求（严师、高徒、益友）：
为什么？
2.控制财政风险
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四、公共预算体系
预算系统的构成要素主要包括： （一）预算过程
即行政计划、法宝审批、行政实施以及基 于法宝授权的评估、检查与审计阶段； 注： 预算过程（Budget process）与预算程序 （Budget procedure）不同！
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预算 编制
评估
批准
执行/ 审计
作为未来的优秀管理者、政治家，从现在起：
自我管理，按时出勤 关闭手机或调为振动状态，上课保持
安静：敬人敬己 多思考问题，积极参与课堂讨论 及时、独立完成作业
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教材与参考文献
教材： 王雍君：《公共预算管理》（第二版），
经济科学出版社，2010。
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教材与参考文献
参考文献： 马骏：《治国与理财》，三联书店，2011； 刘有宝：《政府部门预算管理》，中国财政经
每个月你有多少收入？开销是多少？ 你理解的预算是什么？
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第一部分 何为预算？
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一、公共预算的含义
1.什么是公共预算？ 公共预算是政府关于未来某个时期的收支
测算 ，它反映的是政府在未来某个时期内的活 动选择以及相应的成本估算，是政府的政策选 择以及相应的政策成本测算。
在狭义范围，公共预算即政府预算。政府 预算是具有法律规定和制度保证的、经法定程 序审核批准的政府年度财政收支计划。
具体历程：
“ 预算”一词是英语“budget ” 的中译。“budget ”一词来自于拉丁语“bulga ” , 后来演变为古法语中 的bouge,意为皮袋子或背包。英王的司库官携带着一 只装有说明国王财政需求文件的袋子, 这个袋子被叫做 budget 。随着时间的迁移, 那些文件和用来编制并实 行文件的体系被叫做预算或预算过程（budget or budgeting）。
支，并以总额列入预算，不应该以收抵支，只列入
收支相抵后的净额。

二是在预算收支的范围上，国家预算收支比其
他财政环节涉及的范围要广泛的多。如工商税收计
划等只反映单项的收支，是国家预算的组成部分，
预算反映的是国家的全部收支。
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一、公共预算的含义
3.对公共预算内涵的理解：
（1）从形式上看，公共预算是一国的年度 财政收支计划；
（2）从性质上看或从形成的程序看，公共 预算是经法定程序审批的法律文件（公共预算 是具有法律效力的文件）
（3）从内容上看，政府预算反映政府集中 支配财力的分配过程（国家有计划地集中和分 配财政资金的重要工具，资源稀缺）
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一、公共预算的含义
2.政府预算与财政：政府预算是财政体系的 重要组成部分，并同财政具有内在联系。从财 政收支的内容上看，政府预算是财政的核心， 从起源上看，财政随着国家的产生而产生，而 预算则是社会发展到一定时期的产物，是财政 管理发展到一定阶段的需要，是国家财政管理 法制化、规范化和民主化的重要保障。政府预 算决定着公共部门内部资源的分配。
即是 1.投入导向（input orientation）还是绩效 导向（ input orientation ）?； 2.增量预算法还是零基预算？
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四、公共预算体系
预算系统的构成要素主要包括： （七）会计与报告
1.财务是回顾性的，预算是前瞻性的； 2.政府会计的核心功能： 追踪财政支出周期中的每笔交易！ （八）预算参与者 中国的预算参与者有哪些？
1992-1998年中央政府主导型政府预算管理体制，
1992年中央政府试编复式预算，1995年《预算法》
实施要求中央地方编制复式预算，90年末期，零基预
算改革在安徽、河南、湖北、云南和深圳市等进行，
突破基数＋增长模式。
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二、中国百年预算史
（四）随后的发展是： 1998—至今是中央政府与地方政府预算管理制度改
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第三部分 公共预算的特征
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一、计划预测性（计划精细性）

计划具有预测性，并以预测性作为政府管理的
实务工具。预测性是指国家通过编制预算可以对预
算收支规模、收入来源和支出用途作出事前的设想
和预计。各级政府及有关部门一般在本预算年度结
束以前，需要对下一年的预算收支作出预测，编制
出预算收支计划，进行收支对比，进而研究对策。
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二、中国百年预算史
（二）民国时期，预算制度已经相对完整，中央政府 和地方政府收支系统的划分已较为明确，单式收支相 比，由于军费开支大，赤字数额也很大。
（三）新中国成立后，根据《中国人民政治协商会议 共同纲领》的规定建立国家预算决算制度，1951年8 月，政务院发布《预算决算暂行条例》规定了国家预 算的组织体系，各级政府的预算权，各级政府预算的 编制、审查、核定和执行的程序，决算的报批与审定 程序等，标志着新中国国家预算制度的建立。
预算过程
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四、公共预算体系
预算系统的构成要素主要包括： （二）预算制度：预算法及其修改！ （三）预算文件
即预算指南、宏观经济展望、财政政策报 告及预算草案等；
（四）时间跨度：年度预算与中期支出框架； （五）分类系统：按功能分类还是按经济性 质分类？
现代预算强调功能分类！ 24
四、公共预算体系
预算系统的构成要素主要包括： （六）预算方法
1898年戊戌变法时，康有为提出编制预算，公开财政 ，但由于新政失败，这一举措也未能实施。然而，由 于清政府腐败和挥霍无度，国家收支收不抵支，只得 向外国举债，外国政府要求清政府公开财政，编制财 政收支计划，1908年，清政府颁布《清理财政章程》 ，于1910年试编国家预算，这是我国两千多年来封建 王朝第一次编制政府预算。
济出版社，2006。
布鲁克森：《预算管理》，张显东译，上海科 学技术出版社，2001。
李、约翰逊、乔伊斯 ：《公共预算体系》，苟 燕楠译，中国财政经济出版社，2011。
英文参考文献在日后补充
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我们的考核方案
平时成绩（60%)
课堂参与和考勤： 考勤：30分 课堂参与： 30分？
期末成绩（40%)
政府预算的预测是经济预测的重要组成部分，又是
正式编制政府预算的必要步骤。关系国计民生。
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二、法律性（民主法制性）

现代预算的一个鲜明的特征就是它的法律约束
，其整个活动过程要受到法律及立法机构的严格制
约。

预算文件跟一般的财政经济计划不同，它必须
经过规定的合法程序，并最终成为一项法律性文件
。预算的法律性是指国家预算的成立和执行结果都
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“两上两下”预算过程中的参与者
人大财经 委员会
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人民代表 大会
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财政
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政府常
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部门
务会议
6
6
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支出部门
党委常 务会议
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“财政部相当于一个出纳，而发改 委则经常充当会计的角色，人大则 被撇在了一边。”
——李炜光 天津财经大学财政 学科首席教授
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第二部分 预算制度的产生
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英国近代史就是一部国王和国会为争夺对国家控制权
的历史, 而对预算权的争夺则是双方斗争的焦点。通过
国会和国王对预算控制的漫长的斗争,英国财政逐渐从
皇家财政转变成国家财政。
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一、国外预算制度的产生

（三）因此，新兴资产阶级向封建专制君主夺取
财权的斗争，是资产阶级革命斗争的一项重要内容，
也是政府预算制度建立和发展的前提条件，政府预算
要经过立法机关审查批准。国家预算按照一定的立
法程序审批之后就形成反映国家集中性财政资金来
源规模、去向用途的法律性规范。《中华人民共和
国宪法》和《中华人民共和国预算法》明确规定各
级人民代表大会有审查批准本级预算的职权。
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三、集中性

为了从资金上保证实现国家基本职能和重点建
设的需要，满足社会共同需要，国家必须通过国家
法学硕士（经济法学）：中山大学法学院
管理学博士（行政管理学）：中山大学政治与公共 事务管理学院
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刘述良简介
研究方向：
公共治理机制设计 政府经济与政策风险管理 土地制度分析
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我们的使命？
优秀的管理者？ 杰出的政治家？
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课程任务与目标
了解公共预算管理的主要内容，掌握公共预算 管理的基本原理；
一、国外预算制度的产生
（一）发达国家的政府预算已历时400年，早期的政 府预算管理制度首先兴起于西欧各国，在封建社会末期 资本主义生产方式开始出现、商品货币关系逐步发展起 来的时候，随着国家机关的扩大、官吏俸禄的增加、封 建贵族横征暴敛和挥霍无度，国家捐税增加，举借债务 规模扩大，在这种背景下，国家财政困难，王室将财政 负担向新兴资产阶级、广大农民和城市贫民转嫁，新兴 资产阶级和封建王朝围绕着财政权展开斗争，要求对国 家财政进行监督，提出以立法形式规定财政收支规模， 制定财政收支计划，政府预算的雏形开始形成。
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二、中国百年预算史
（四）随后的发展是：
建国半个多世纪以来，我国的政府政府预算制度有 了很大的发展与完善，收支规模也在不断提高：
1949—1951年政府预算管理制度的产生阶段
1951—1992年预算管理制度长期稳定阶段，整体特 征是预算形式是单式预算，预算编制的原则是综合平 衡，预算编制方法是基数法，预算管理粗放，透明度 不高。