里格斯行政生态学与当代中国行政管理分析

里格斯行政生态学与当代中国行政管理分析

□　李　金

(武汉大学政治与公共管理学院　湖北・武汉　430072)

摘　要　行政生态学是20世纪60年代兴起的一门关于行政环境与行政管理相互关系的交叉性学科。本文在介绍里格斯行政生态学基本架构的基础上,从行政环境的视角分析中国行政管理在外部全球化和内部现代化的困境,并试图寻求找到协调二者关系的中国行政管理改革的新途径。

关键词　行政生态学　异质性　内部现代化

中图分类号:D035 文献标识码:A 文章编号:1002-9788(2005)10-003-02

一、里格斯行政生态学基本架构

美国著名行政学家里格斯从比较的角度,运用生态学的理论和方法研究发展中国家的行政管理。从而创立了以生态学研究行政管理理论的新体系,使行政生态学成为一门系统学科。里格斯认为行政生态学是:“自然与人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的学科①。也就是说,行政生态学的研究包括两个方面的内容。一是探讨各国所特有的社会文化及历史诸多因素是如何影响和塑造该国的行政管理;二是研究各国的行政管理又是如何反作用于该国的行政环境。本文将里格斯行政生态学理论概括为以下三个方面。

第一,里格斯认为在人类历史上存在三种基本社会形态,即传统农业社会、过渡社会和现代工业社会,并且每一个社会形态都有其各自独特的行政生态环境。他借助“结构分析功能法”和物理学上的“光谱分析”的概念,提供了与这三种社会形态相适应的行政模式。与农业社会相适应的是融合型行政模式。在农业社会中,社会结构非常简单,如同折射前的自然光一样,没有明确细致的社会分工。行政管理是一个大杂烩,行政行为和立法行为、司法行为等都是混为一体的。与现代工业化社会相适应的是衍射型行政模式。从光折射形象分析,白光经过折射后,分解为七种基本的颜色。这就象现代工业化社会,整个社会有着明确的分工。因而,政府职能也是相当明确的,有着分工极细的行政机构,执行着不同的行政职能。与过渡社会相适应的是棱柱型行政模式,里格斯将界于农业社会和现代工业化社会之间的社会形态称为过渡社会。在这种社会形态里,行政行为已渐渐与其他社会行为区分开,专业化的行政机构已经建立起来,但功能有限,行政效率比较低下。

第二,通过对三种行政生态模式的分析,里格斯认为影响一个国家的行政生态的因素是多种多样的,其中最主要的因素是经济因素、社会因素、沟通网络、符号系统和政治结构。国家的经济要素是影响行政的第一要素,一个国家的行政模式主要由该国的经济结构决定。相应地,他把社会经济结构依照社会类型分为三种:传统农业社会中的互惠-重配结构、过渡社会中的集市-有限市场结构、现代工业化社会中市场-企业结构,这三种结构的市场化程度不同,因此对行政管理所造成的影响也不同。市场化程度越高,行政管理中受传统事务的程度就越低。社会组织对行政的影响也因社会形态而异。里格斯把社会组织分为以血缘关系为纽带结成的自然团体(如家庭、家族)和以利益为纽带结成的团体(如教会、政党、工会),在农业型社会和过渡型社会中,家庭和家族在行政中起着重要的作用,而在现代工业化社会中,社团对政府和行政起重要作用。网络沟通包括社会的文化水平,使用语言的水平,社会舆论的力量。符号系统就是社会政治符号系统,包括政治神话、政治法制和政治章程,这些实际上就是关于政治意识和政治游戏规则对行政的影响。政治与行政关系紧密相连,政治结构直接影响行政管理的运行。这几种因素往往交织在一起共同影响一国的行政生态。

第三,里格斯着重讨论了发展中国家即过渡型社会的行政生态问题。过渡型社会存在三个重要的独特的特征,即异质性、形式主义和重叠性。

首先是异质性。高度异质性的存在是过渡性社会的重要特征。所谓异质性就是指极为不同的体制,习俗和观点的同时存在②。由于一个正好相反的观点和习俗共同平行相处,因而,棱柱型社会的变革是不协调、不完善的。其次是形式主义。在过渡社会形态中,国家虽然有着完整的法律制度,但实际上起不到约束和规范的作用,仅仅是形同虚设。传统的东西在实际上仍有巨大的影响力。如许多国家宪法规定了议会制和内阁制,但军人却把持着政权,宪法只是一种形式摆设。最后是重叠性。在组织和结构上,由于功能的分工不明,呈现出传统与现代的重叠。在过渡社会中,行政机构不能发挥其应有的功能时,就借助一些非行政组织如家族、总教团体但等来完成其职能,从而造就了机构的严重重叠,形成行政行为的多元化。

二、全球化背景下中国行政管理困境分析

从里格斯行政生态学提供的思维方式来看,行政环境是行政系统赖以生存和发展的外部条件的总和,影响或制约行政管理目标的制定,机构的设置和行政行为方式的选择。也就是说,有什么样的行政环境就有什么样的行政管理。虽然里格斯研究的是20世纪60年代发展中国家的行政生态,但是他关于生态学视觉研究行政管理和研究发展中国家的行政生态的成果,仍然可以指导现代国家行政生态的分析。

中国是世界上最大的发展中国家,自上个世纪80年代以来,中国的行政生态系统就开始由传统走向现代化。在这

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台声・新视角　2005・10 政治・行政

个过渡中,中国的行政生态主要处在了两种情形之下:一是内部的现代化,二是外部的全球化。内部的现代化主要是农业社会想工业社会的过渡。外部的全球化主要是经济全球化背景下,随着中国加入世界贸易组织,中国日益融入世界经济全球化的浪潮中。内部的现代化和外部的全球化是当今中国行政生态的总体特征。这二者之间既有一致的地方,又有不一致的地方。一致的地方是指后发国家的现代化已经超出了先发国家现代化的范畴,也就是说,我国的内部现代化将走一条跨越式的追赶道路,并进入先发国家后现代化的某些范畴。因此,中国社会的现代化完全可以很好的与全球化潮流进行协调发展,并形成其有机组成部分。而不一致的地方是指二者之间存在的冲突。可以说,当代中国行政管理的困境就在于其行政生态动态变化中,行政管理如何去适应和创新。这种困境的表现可以用里格斯关于过渡社会的三个特征来加以描述。

第一,中国行政生态的异质性。从历史纵向来看,中国的现代化进程时间较短,而经历的封建社会时间较长,封建思想的遗留不可能在短期内得到根除。更重要的是我国依然是个农业大国家。从整体而言,我国处于典型的过渡性社会,既有传统因素的存在,又有现代的因素凸现。如经济上,由于地理条件等客观因素,东部沿海地区如上海,广东,深圳等地已经发展得相当充足,并且在某些领域已经进入后现代社会,而在西部欠发达地区,整个生产力水平却十分落后。经济结构面临重大调整,市场化程度不一而足,难以形成全国统一市场。政治上,虽然我们已建立了比较完备的科层制政府,但是我们的行政人员在精神实质上并没有达到韦伯在其科层制理论中所论述的水平。加入世贸后,政府面临的困难更大。在某种程度上说,加入世贸组织实际上就是政府入世,这要求政府按照其基本协议的精神对全球化做出积极的回应。中国行政生态的异制性就是外部全球化的压力和内部多层次的参差不齐的社会发展程度的矛盾。

第二,中国行政管理的重叠性。由于中国行政生态的异制性,这就决定了政府必须承担大量的社会职能,从而设立了庞大的行政机构。同时,我国在建国初期实行的计划经济体制囊括一切社会事务,最终导致行政机构的膨胀。就国务院而言,尽管从1978年以来政府经历了好几次机构改革,但收效不大,并没有从根本上解决问题。政府部门林立,职能混乱,某些机构形同摆设。以至于一件很小的事都要加盖几十个公章,机构的重复建设致使社会资源的浪费,行政效率低下。而在全球化背景下,要求政府提高行政效率,创造良好的社会环境,这于机构的重叠性是背道而驰的。

第三,中国行政管理的形式主义。如前所述,中国经历里几千年的封建社会,人治思想和官本位思想根深蒂固。由于地方保护主义和个人私利的影响,行政人员无视法律的存在,大搞权钱交易,为个人谋私利。在这种情况下,公民的权利被践踏,法律只是一个口号性的东西而存在。有法不依,执法不严的现象极为严重。这不仅破坏了党风政风,更严重的是破坏了市场经济秩序,严重阻碍了内部现代化和外部全球化的进程。

三、全球化背景下中国行政管理的回应

由上述可知,中国行政管理面临的困境在于内部现代化和外部全球化的不一致。在全球化背景下,政府是竞争主体之一,或者说,政府竞争力的强弱是一个国家综合国力的表现。加入世贸组织,政府必须依据其基本协议做出回应。协调好内部现代化和外部全球化的关系,并最终推动政治,经济和社会全面发展。因此,政府要根据我国行政生态的异质性、行政管理的形式主义和重叠性做出以下几方面的回应。

首先,在政府管理理念上的回应.现代市场经济与民主政治在全球化条件下所要求的是服务行政和法制行政。长期以来,我们一直强调与信守的是政府作为

国家的伴生物是一种凌驾于人民大众和社会之上的力量.由此形成了行政管理是直接维护政治统治的工具.忽视了行政管理在提供公共服务方面的服务性,政府与公众之间的关系不对称,忽视了社会公众的政治参与和监督作用等等.因此,政府管理理念应转变到社会导向,责任导向,结果导向,顾客导向和市场导向.这些导向是将公众的需求作为政府公共部门存在,发展的前提和政府改革,组织设计方案应遵循的目标.体现的是服务性政府.法制政府则是要求政府的一切行为和方式都必须依照法律组织和运行.在加入世贸以后,政府需要更加充分的法制建设.以此来营造WTO 基本规则上的良好的社会环境.

其次,在政府职能上的回应.按照WTO的基本规则,政府行政管理运作要以此为前提.从当前的情况看,就是要处理好政府,市场和社会三者之间的关系。我们一直把社会和市场放置于政府的领导之下。由此政府智能无所不包,并形成了行政机构庞大,行政效率低下的重叠性和形式主义。政府,社会和市场三者是一个平行的关系。他们都有着其各自的职能范围和权限。重新界定政府职能就是要处理这三者之间关系。政府要收缩职能,变大政府为有限政府,交还原本属于社会和市场的职能,把自己的职能转变到宏观管理,营造社会环境的职能上来。这样,一方面会赢了全球化的要求,另一方面也为内部现代化创造了条件。

最后,在政府机构改革上的回应。由于我国行政生态的异质性,要根除形式主义和重叠性,就必须在重新界定政府职能的基础上,进行行政机构改革。改革我国的行政机构,就要裁减不必要的机构,合并功能重叠的机构。对于那些本质上不属于政府功能的社区性和社团性活动转移给社会上的个人,团体和社会中介组织。加强与发展协调性机构。通过机构的分化和组合,改变我国政府机构高高在上的官僚机构性质而使之成为为公共服务的提供者。实现各级政府之间,哥政府机构之间的合理分工和适当分权。同时,政府要广泛地参与国家之间,政府之间的联系和合作。在政府自身管理上,沿转换行政服务方式,只见构筑数字化政府,并综合的应用先进的管理方式,提高行政效率。

综上所述,借助里格斯行政生态学关于过渡社会之分析,可以得出我国行政生态的基本态势,即外部全球化和内部现代化,而其困境则愿于二者之间的不一致。政府的功能就在于化解他们之间的矛盾。政府必须作出相应的回应,以根除社会现存的异质性、重叠性和形式主义,加快我国政治、经济、社会的全面发展。

注释:

①②丁煌.西方行政学说史[M].武汉:武汉大学出版社.1999.

参考文献:

[1]丁煌.西方行政学说史[M].武汉:武汉大学出版社.1999.

[2]彭文显.行政生态学[M].台湾:三民书局.1988.

[3]周志忍.当代外国行政改革比较研究[M].北京:国家行政学院出版社.2003.

[4]WTO研究组.WTO规则———政府管理策略[M].广州:珠海出版社.2003.

[5]王强,陈易难.学习型政府———政府管理创新读本[M].北京:中国人民大学出版社.2003.

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政治・行政 台声・新视角　2005・10