深圳地下空间开发利用探讨_夏昌琼
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1 深圳地下空间资源开发利用实践
1998 年以来, 深圳大规模的城市轨道交通建设 带动了沿线土地开发及车站腹地地下空间的开发。 地下空间商业开发面积近 4 万 m2 , 主要包括地铁站 厅商业和通道商业、地下商业街以及地下商铺开发 等。2004 年, 城市轨道交通一期 工程建成后, 一期 工程中 12 个车站的核心腹地由市场自发进行了地 下空间的开发利用。其开发范围达 154 万 m2, 总建 筑面积 230 万 m2, 功能定位为地下停车库、商业设 施、地下人行通道和人防。此外, 深圳在进行旧城区 改造过程中, 与地铁建设同 步, 地上 地下一体化整 治, 使地下空间得以有效地开发利用。
伴随着城市人口密度的提升以及稀缺土地资源 的快速消耗, 许多城市的现有土地资源愈加难以支 撑城市的可持续发展, 拓展城市地下空间资源已成 为城市发展面临的新课题。正如中国工程院院士王 梦恕所言, / 21 世纪是城市地下空间开发利用的年 代, 地下空间开发是历史的责任, 也是可持续发展的 唯一 办法0 。
保障 地下空间开发利用涉及到的政府管理部门多、 技术专业环节多, 需要多部门的协调合作。国外一 些地下空间开发比较成熟的城市, 政府一般都会成 立专门机构负责区域内地下空间开发利用, 并成立 公共事业部门负责具体操作事宜, 分工合作, 各司其 职。政府把城市地下空间的开发利用纳入到整个城 市建设的长期规划中, 对每一个项目都进行严格的 可行性 研 究, 地下 与 地面 建 设同 步 规划、分阶 段 实施。 为了高度重视城市地下空间的开发利用工作, 深圳应成立由市领导担任组长, 由规划、建设、财政、 消防等政府职能部门和深圳市地铁集团有限公司为 成员的城市地下空间开发利用领导小组。领导小组 负责审定城市地下空间开发工作计划、发展规划、法 规章程和优惠政策, 对地下空间开发项目进行立项, 对地下空间开发企业进行审定和组建, 并审定城市 地下空间开发投资市场和地下建筑交易市场的基本 原则, 协调地下空间开发各部门间的关系和职责, 为 深圳地下空间开发利用提供了有力的组织保障。 3. 3 推动技术理论研究, 为地下空间开发利用提供 理论保障 地下空间开发利用是一项技术含量高、管理复 杂的系统性工程, 需要有科学的理论作为指导。一 般地下空间开发利用成熟的城市都比较重视理论研 究工作。日本自 20 世纪 80 年代就开始重视道路地 下空间开发利用的研究, 1984 年, 在 建设省内设立 了/ 道路地下空间活用研究会0, 重点开展道路地下 空间的规划与管理、改革、立法、新技术开发等课题 研究。 深圳在加快地下空间开发的同时, 也须采取有 效措施, 成立地下空间开发利用研究机构, 开展新课 # 16 #
以深圳地下空间开发为例, 由于缺少法规的引 导、协调、保障和制约, 其开发的规模和进度无法适 应城市发展的需要, 无法建立地下空间开发利用的 多元化投资模式, 影响了各项权利与义务的界定等。 2. 2 地下空间开发利用组织体系不健全
地下空间 开发利用涉及到 城市建设、市政、交 通、国土资源、人防、园林、规划、消防等多个部门, 同 时, 还涉及到设计、建设、管理等多个单位。条块的 管理造成了协调沟通困难, 审批复杂, 管理混乱, 无 法形成合心合力的局面。
城市地下空间是城市建设的新型国土资源, 其 开发利用必将影响城市未来发展的格局, 并将成为 城市发展的新动力。从实践来看, 深圳地下空间开 发受到了诸多因素的影响, 缺乏科学性、系统性、高 效性, 需要不断探索地下空间开发的新思路, 提供周 密的地下空间开发保障, 为深圳城市发展创造新动 力, 增添新活力。 3. 1 加快立法进程, 为地下空间开发利用提供法律
第 6期
百家论坛
准则。地下空间是土地资源的一种延伸, 是城市建 设的新型国土资源, 其开发利用需要一个完善的法 律制度体系进行规范和约束。目前, 在地下空间开 发利用方面还没有国家最高立法机关制定的法律或 国务院颁布的行政法规, 只有建设部于 1997 年出台 的5城市地下空间开发利用管理规定6, 以及深圳市 政府于 2008 年出台的5深圳市地下空间开发利用暂 行办法6, 而5人民防空法6也仅对涉及地下民防工程 进行了规定。由于没有专项立法, 难以对实践形成 强力指导。
不足 地下空间开发涉及到土建、建筑、安装、装修、环 保、消防、大气、岩土等多项技术应用, 需要有系统的 理论研究作为支撑, 为开发利用提供智力支持和技 术创新。深圳目前还没有专门的科研机构或者相关 组织对地下空间开发利用的技术和理论进行研究, 仅仅是依靠已有的相对成熟的技术应用和零散设置 一些专项课题, 缺乏专业科研力量和科研创新能力。 此外, 深圳也没有建立推动地下空间开发技术和理 论研究的组织和机制, 缺乏资金支持, 无法进行系统 性研究。 科研力量的不足使得深圳地下空间开发利用缺 乏创新性和系统性, 也影响了地下空间的深度开发
因受到政府工作思路和法律法规的制约, 地下 空间开发的投融资模式比较单一。长期以来的政府 财政资金或者政府信用担保融资的模式使得地下空 间开发成为了政府的财政包袱, 影响了政府开发地 下空间的积极性。这也是深圳市地下空间开发进度 缓慢, 以及地下空间资源优势无法形成的一个重要 原因。
3 深圳市地下空间开发利用的思路和建议
Development and Utilization of Underground Space in Shenzhen X ia Changqio ng Abstract Beca use o f the limited land r eso ur ces, expansion o f underg ro und space has beco me a new driving fo r ce fo r the dev elo pment o f Shenzhe n. By intr oducing the utiliz atio n of under gr ound space in She nzhe n, this pa pe r analyzes the fa ctor s in the deve lo pment pr ocess, fr om fo ur aspe cts: the lega l sy stem, o rg aniza tio n system, technical and theor etic r esear ch, investm ent and f inancing mode, puts f orw ar d so me suggestio ns fo r im pr o ving the dev elo pment and utilization o f unde rg ro und space in Shenzhen. Key words under gr o und space; deve lo pment and utiliz atio n; deve lo pm ent security Author. s address She nzhe n M etr o Co . , L td. , 518026, Shenzhen, China
随着城市轨道交通二期工程的建设, 深圳迎来 了地下空间开发利用的快速发展期。一是结合城市 轨道交通建设的特点, 进行综合交通枢纽建设。如 即将建成的深圳北交通枢纽, 汇集广深港客运专线, 以及城市轨道交通 4、5、6 号线与地面交通系统, 是 集多种交通方式于一体的综合交通枢纽, 占地面积 58. 65 万 m2 。二是对市政设施进行统筹规划, 与城 市轨道交通建设同步实施了 20 多个地下过街通道 的建设, 建设地下停车库和自行车停车场。三是地 下商业街的规划和建设。四是人防工程的建设。
目前, 深圳也没有地下空间开发利用的指挥协 调部门, 一定程度上影响了地下空间开发利用的进 度和规模。因组织体系的不健全, 深圳地下空间开 发实践往往是依托城市轨道交通建设而开展, 由深 圳市地铁集团有限公司进行空间开发规划和建议; 但因所有权、管理权、使用权等在政策上不明确, 也 影响了深圳市地铁集团有限公司在地下空间规划研 究中的积极性。此外, 审批程序繁多复杂和城市规 划频繁变动, 也给地下空间开发增加了难度。 2. 3 地 下空间开 发利用的 技术和理 论研究力 量
# 15 #
城
市轨
道交通
研 究
2010 年
管理主体、申请许可、占用费和补偿费的核计收取等 方面做出了相关规定; 2001 年颁布实施的5 大深度 地下公共使用特别措施法6进一步统一和规范了城 市地下空间, 特别是深层地下空间开发利用的规划、 建设与管理。
为给地下空间开发利用提供法律保障, 深圳需 要借鉴和学习国际国内成功经验, 充分利用特区立 法权进行系统化立法, 形成地下空间开发利用的法 律法规体系, 对地下空间的规划、建设和管理进行统 一规范, 加快地下空间的开发利用。 3. 2 健全组织体系, 为地下空间开发利用提供组织
和利用, 技术上的无法突破也增加了开发的成本并 影响了整体的效果。 2. 4 地下空间开发利用的投融资模式尚未形成
深圳地下空间的开发, 主要是对城市轨道交通 建设过程中所形成的地下空间进行 二次开发和利 用。基于此, 深圳市地铁集团有限公司成为了深圳 地下空间开发的主体。深圳市地铁集团有限公司既 要保障城市轨道交通的建设和运营, 也要科学地创 造城市空间, 这就需要有足够的资金保障和政策支 持。政府在为深圳市地铁集团有限公司划拨专项资 金进行地下空间开发的同时, 也应明确开发后具备 商业价值的地下空间使用权的转让方式及利益分配 机制。但就目前实践来看, 政府还未形成科学的财 政资金支持模式, 在地下空间使用权转让及利益分 配方面也没有定论。
城
市轨
道交通
研 究
2010 年
深圳地下空间开发利用探讨
源自文库
夏昌琼
( 深圳市地铁集团有限公司, 518026, 深圳 M经济师)
摘 要 城市地下空间 是城市 建设的 新型国 土资 源。城市 地下空间的开发利用必 将影响 城市未 来发展 的格 局。城市 地下空间的科学开发利 用将成 为城市 发展的 新动 力。通过 介绍深圳地下空间开发利用的实践, 分 析了影响深圳地下空 间开发利用的因素, 进而从法 律制度、组织体系、技术理论研 究和投融资模式等四个 方面对 深圳地下 空间的 开发利 用提 出了改进的思路和建议。 关键词 地下空间; 开发利用 ; 开发保障 中图分类号 T U 984. 11+ 3
从实践看, 深圳在开展城市轨道交通建设的过 程中已形成了地下空间开发利用的意识和理念, 并 能对地下空间开发进行整体规划。但是, 现阶段深 圳的地下空间开发利用仍存在一些问题和矛盾, 影 响了地下空间科学化、规模化、系统化开发利用。
2 深圳城市地下空间开发利用的瓶颈
2. 1 地下空间开发利用的法律制度体系不健全 法律制度体系是最具权威性和约束力的规范和
深圳也面临着城市发展空间不足, 城区交通日 益拥堵等系列问题, 已成为制约深圳可持续发展的 瓶颈。2008 年, 深 圳 建 设 用地 面 积 达 到 968. 93
# 14 #
km 2, 占全市土地总面积的 49. 6% , 可建设后备土地 资源非常紧张。因此, 大力拓展城市地下空间资源 是深圳未来发展的关键之所在。
保障 中国工程院院士钱七虎认为: / 随着城市地下空 间开发利用的发展, 地下空间利用涉及的法律、管理 瓶 颈日 益凸 现。0 他呼 吁各 地方 立法机 构应 尽快 健全 及制定法律法规, 明确地下空间资源的所有权、规划 权、管理权、使用权以及相关的技术标准和规范, 让 城市地下空间开发利用 步入法制化轨 道。在世界 上, 日本是城市地下空间开发利用立法最为完善的 国家。早在 20 世纪 80 年代, 日本就已 在5宪法6、 5民法6、5道路法6、5轨道法6、5建筑基准法6、5地下 街建设指针6等法律法规中就城市地下空间占用的
1998 年以来, 深圳大规模的城市轨道交通建设 带动了沿线土地开发及车站腹地地下空间的开发。 地下空间商业开发面积近 4 万 m2 , 主要包括地铁站 厅商业和通道商业、地下商业街以及地下商铺开发 等。2004 年, 城市轨道交通一期 工程建成后, 一期 工程中 12 个车站的核心腹地由市场自发进行了地 下空间的开发利用。其开发范围达 154 万 m2, 总建 筑面积 230 万 m2, 功能定位为地下停车库、商业设 施、地下人行通道和人防。此外, 深圳在进行旧城区 改造过程中, 与地铁建设同 步, 地上 地下一体化整 治, 使地下空间得以有效地开发利用。
伴随着城市人口密度的提升以及稀缺土地资源 的快速消耗, 许多城市的现有土地资源愈加难以支 撑城市的可持续发展, 拓展城市地下空间资源已成 为城市发展面临的新课题。正如中国工程院院士王 梦恕所言, / 21 世纪是城市地下空间开发利用的年 代, 地下空间开发是历史的责任, 也是可持续发展的 唯一 办法0 。
保障 地下空间开发利用涉及到的政府管理部门多、 技术专业环节多, 需要多部门的协调合作。国外一 些地下空间开发比较成熟的城市, 政府一般都会成 立专门机构负责区域内地下空间开发利用, 并成立 公共事业部门负责具体操作事宜, 分工合作, 各司其 职。政府把城市地下空间的开发利用纳入到整个城 市建设的长期规划中, 对每一个项目都进行严格的 可行性 研 究, 地下 与 地面 建 设同 步 规划、分阶 段 实施。 为了高度重视城市地下空间的开发利用工作, 深圳应成立由市领导担任组长, 由规划、建设、财政、 消防等政府职能部门和深圳市地铁集团有限公司为 成员的城市地下空间开发利用领导小组。领导小组 负责审定城市地下空间开发工作计划、发展规划、法 规章程和优惠政策, 对地下空间开发项目进行立项, 对地下空间开发企业进行审定和组建, 并审定城市 地下空间开发投资市场和地下建筑交易市场的基本 原则, 协调地下空间开发各部门间的关系和职责, 为 深圳地下空间开发利用提供了有力的组织保障。 3. 3 推动技术理论研究, 为地下空间开发利用提供 理论保障 地下空间开发利用是一项技术含量高、管理复 杂的系统性工程, 需要有科学的理论作为指导。一 般地下空间开发利用成熟的城市都比较重视理论研 究工作。日本自 20 世纪 80 年代就开始重视道路地 下空间开发利用的研究, 1984 年, 在 建设省内设立 了/ 道路地下空间活用研究会0, 重点开展道路地下 空间的规划与管理、改革、立法、新技术开发等课题 研究。 深圳在加快地下空间开发的同时, 也须采取有 效措施, 成立地下空间开发利用研究机构, 开展新课 # 16 #
以深圳地下空间开发为例, 由于缺少法规的引 导、协调、保障和制约, 其开发的规模和进度无法适 应城市发展的需要, 无法建立地下空间开发利用的 多元化投资模式, 影响了各项权利与义务的界定等。 2. 2 地下空间开发利用组织体系不健全
地下空间 开发利用涉及到 城市建设、市政、交 通、国土资源、人防、园林、规划、消防等多个部门, 同 时, 还涉及到设计、建设、管理等多个单位。条块的 管理造成了协调沟通困难, 审批复杂, 管理混乱, 无 法形成合心合力的局面。
城市地下空间是城市建设的新型国土资源, 其 开发利用必将影响城市未来发展的格局, 并将成为 城市发展的新动力。从实践来看, 深圳地下空间开 发受到了诸多因素的影响, 缺乏科学性、系统性、高 效性, 需要不断探索地下空间开发的新思路, 提供周 密的地下空间开发保障, 为深圳城市发展创造新动 力, 增添新活力。 3. 1 加快立法进程, 为地下空间开发利用提供法律
第 6期
百家论坛
准则。地下空间是土地资源的一种延伸, 是城市建 设的新型国土资源, 其开发利用需要一个完善的法 律制度体系进行规范和约束。目前, 在地下空间开 发利用方面还没有国家最高立法机关制定的法律或 国务院颁布的行政法规, 只有建设部于 1997 年出台 的5城市地下空间开发利用管理规定6, 以及深圳市 政府于 2008 年出台的5深圳市地下空间开发利用暂 行办法6, 而5人民防空法6也仅对涉及地下民防工程 进行了规定。由于没有专项立法, 难以对实践形成 强力指导。
不足 地下空间开发涉及到土建、建筑、安装、装修、环 保、消防、大气、岩土等多项技术应用, 需要有系统的 理论研究作为支撑, 为开发利用提供智力支持和技 术创新。深圳目前还没有专门的科研机构或者相关 组织对地下空间开发利用的技术和理论进行研究, 仅仅是依靠已有的相对成熟的技术应用和零散设置 一些专项课题, 缺乏专业科研力量和科研创新能力。 此外, 深圳也没有建立推动地下空间开发技术和理 论研究的组织和机制, 缺乏资金支持, 无法进行系统 性研究。 科研力量的不足使得深圳地下空间开发利用缺 乏创新性和系统性, 也影响了地下空间的深度开发
因受到政府工作思路和法律法规的制约, 地下 空间开发的投融资模式比较单一。长期以来的政府 财政资金或者政府信用担保融资的模式使得地下空 间开发成为了政府的财政包袱, 影响了政府开发地 下空间的积极性。这也是深圳市地下空间开发进度 缓慢, 以及地下空间资源优势无法形成的一个重要 原因。
3 深圳市地下空间开发利用的思路和建议
Development and Utilization of Underground Space in Shenzhen X ia Changqio ng Abstract Beca use o f the limited land r eso ur ces, expansion o f underg ro und space has beco me a new driving fo r ce fo r the dev elo pment o f Shenzhe n. By intr oducing the utiliz atio n of under gr ound space in She nzhe n, this pa pe r analyzes the fa ctor s in the deve lo pment pr ocess, fr om fo ur aspe cts: the lega l sy stem, o rg aniza tio n system, technical and theor etic r esear ch, investm ent and f inancing mode, puts f orw ar d so me suggestio ns fo r im pr o ving the dev elo pment and utilization o f unde rg ro und space in Shenzhen. Key words under gr o und space; deve lo pment and utiliz atio n; deve lo pm ent security Author. s address She nzhe n M etr o Co . , L td. , 518026, Shenzhen, China
随着城市轨道交通二期工程的建设, 深圳迎来 了地下空间开发利用的快速发展期。一是结合城市 轨道交通建设的特点, 进行综合交通枢纽建设。如 即将建成的深圳北交通枢纽, 汇集广深港客运专线, 以及城市轨道交通 4、5、6 号线与地面交通系统, 是 集多种交通方式于一体的综合交通枢纽, 占地面积 58. 65 万 m2 。二是对市政设施进行统筹规划, 与城 市轨道交通建设同步实施了 20 多个地下过街通道 的建设, 建设地下停车库和自行车停车场。三是地 下商业街的规划和建设。四是人防工程的建设。
目前, 深圳也没有地下空间开发利用的指挥协 调部门, 一定程度上影响了地下空间开发利用的进 度和规模。因组织体系的不健全, 深圳地下空间开 发实践往往是依托城市轨道交通建设而开展, 由深 圳市地铁集团有限公司进行空间开发规划和建议; 但因所有权、管理权、使用权等在政策上不明确, 也 影响了深圳市地铁集团有限公司在地下空间规划研 究中的积极性。此外, 审批程序繁多复杂和城市规 划频繁变动, 也给地下空间开发增加了难度。 2. 3 地 下空间开 发利用的 技术和理 论研究力 量
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城
市轨
道交通
研 究
2010 年
管理主体、申请许可、占用费和补偿费的核计收取等 方面做出了相关规定; 2001 年颁布实施的5 大深度 地下公共使用特别措施法6进一步统一和规范了城 市地下空间, 特别是深层地下空间开发利用的规划、 建设与管理。
为给地下空间开发利用提供法律保障, 深圳需 要借鉴和学习国际国内成功经验, 充分利用特区立 法权进行系统化立法, 形成地下空间开发利用的法 律法规体系, 对地下空间的规划、建设和管理进行统 一规范, 加快地下空间的开发利用。 3. 2 健全组织体系, 为地下空间开发利用提供组织
和利用, 技术上的无法突破也增加了开发的成本并 影响了整体的效果。 2. 4 地下空间开发利用的投融资模式尚未形成
深圳地下空间的开发, 主要是对城市轨道交通 建设过程中所形成的地下空间进行 二次开发和利 用。基于此, 深圳市地铁集团有限公司成为了深圳 地下空间开发的主体。深圳市地铁集团有限公司既 要保障城市轨道交通的建设和运营, 也要科学地创 造城市空间, 这就需要有足够的资金保障和政策支 持。政府在为深圳市地铁集团有限公司划拨专项资 金进行地下空间开发的同时, 也应明确开发后具备 商业价值的地下空间使用权的转让方式及利益分配 机制。但就目前实践来看, 政府还未形成科学的财 政资金支持模式, 在地下空间使用权转让及利益分 配方面也没有定论。
城
市轨
道交通
研 究
2010 年
深圳地下空间开发利用探讨
源自文库
夏昌琼
( 深圳市地铁集团有限公司, 518026, 深圳 M经济师)
摘 要 城市地下空间 是城市 建设的 新型国 土资 源。城市 地下空间的开发利用必 将影响 城市未 来发展 的格 局。城市 地下空间的科学开发利 用将成 为城市 发展的 新动 力。通过 介绍深圳地下空间开发利用的实践, 分 析了影响深圳地下空 间开发利用的因素, 进而从法 律制度、组织体系、技术理论研 究和投融资模式等四个 方面对 深圳地下 空间的 开发利 用提 出了改进的思路和建议。 关键词 地下空间; 开发利用 ; 开发保障 中图分类号 T U 984. 11+ 3
从实践看, 深圳在开展城市轨道交通建设的过 程中已形成了地下空间开发利用的意识和理念, 并 能对地下空间开发进行整体规划。但是, 现阶段深 圳的地下空间开发利用仍存在一些问题和矛盾, 影 响了地下空间科学化、规模化、系统化开发利用。
2 深圳城市地下空间开发利用的瓶颈
2. 1 地下空间开发利用的法律制度体系不健全 法律制度体系是最具权威性和约束力的规范和
深圳也面临着城市发展空间不足, 城区交通日 益拥堵等系列问题, 已成为制约深圳可持续发展的 瓶颈。2008 年, 深 圳 建 设 用地 面 积 达 到 968. 93
# 14 #
km 2, 占全市土地总面积的 49. 6% , 可建设后备土地 资源非常紧张。因此, 大力拓展城市地下空间资源 是深圳未来发展的关键之所在。
保障 中国工程院院士钱七虎认为: / 随着城市地下空 间开发利用的发展, 地下空间利用涉及的法律、管理 瓶 颈日 益凸 现。0 他呼 吁各 地方 立法机 构应 尽快 健全 及制定法律法规, 明确地下空间资源的所有权、规划 权、管理权、使用权以及相关的技术标准和规范, 让 城市地下空间开发利用 步入法制化轨 道。在世界 上, 日本是城市地下空间开发利用立法最为完善的 国家。早在 20 世纪 80 年代, 日本就已 在5宪法6、 5民法6、5道路法6、5轨道法6、5建筑基准法6、5地下 街建设指针6等法律法规中就城市地下空间占用的