地方政府投融资形势、政策及创新(张立承)
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地方政府投融资形势、政策与创新
中国财政科学研究院
主要内容
• • • • • • • 地方政府融资供需分析 地方政府债务管理 政府投资基金 信贷资产证券化 城投企业债券 专项建设基金 PPP项目融资
地方政府融资供需分析
地方政府融资供需分析
• 地方政府为什么要融资，为什么不是有多 少钱办多少事？ • 地方政府为什么会避开增税，而使用土地 和债务渠道融资？ • 融来的资金去做什么？ • 公共投资项目的成本收益怎样？ • 公共投资项目能不能不投？
地方政府债券发行与管理：限额管理
• 2015年8月24日至29日，十二届全国人大常委会 第十六次会议会议议程包括审议国务院关于提请 审议批准2015年地方政府债务限额的议案。 • 依据：
– 2014年8月批准生效的预算法第四章第35条：“经国务 院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投 资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发 行地方政府债券举借的方式筹措。” – 2014年9月国务院发布的43号文已明确规定：“地方政 府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批 准的限额。”
地方政府债券发行与管理：限额管理
• 8月29日十二届全国人大常委会第十六次会 议会议批准《国务院关于提请审议批准 2015年地方政府债务限额的议案》的决议， 2015年地方政府债务限额锁定16万亿元 。
– 一部分是截至2014年末的全国地方政府债务余 额15.4万亿元； – 一部分是当年3月全国人大批准的2015年地方 政府债务新增限额0.6万亿元（包含5000亿一 般债券和1000亿专项债券）
地方政府债券发行与管理
• 地方政府发债始于2009年，起始总规模2000亿元。 设计的初衷是服务4万亿公共投资的地方配套部分。 • 2010年和2011年延续2000亿元额度。 • 2011年新增4个省市（上海、浙江、广东、深圳） 试点自行发债，共计229亿元。 • 2012年额度增加到2500亿元。 • 2013年额度进一步增加到3500亿元。2013年自 行发债试点又增加山东和江苏两省。 • 2014年额度再次增加到4000亿元，自发自还改革 试点扩大到东中西10个单位。 • 2015年一般债券增长到5000亿元，专项债券新增 1000亿元 • 2015年安排地方政府债务置换债券3.2万亿元。
• 2016年1月财政部发布《关于做好2016年地方政府 债券发行工作的通知》
– 债券余额、置换债券、新增债券均需进行限额管理。 – 首次对地方债的发行节奏做出明确规定，要求各季度债券 发行量应保持大致均衡，置换债券各季度发行规模要控制 在全年发行规模的30%以内，并采取累计计算的方式。 – 要求地方政府财政、债务信息的披露范围进一步扩大。 – 从鼓励将地方债作为抵（质）押品、扩大投资人范围和新 增在自贸区试点发行地方债等多方面增强二级市场流动性。 – 置换债券偿还范围扩大至截至2015年底清理甄别的地方政 府债务本金，并将符合条件的或有债务纳入置换范围。
地方政府融资供需分析
• 公共投资项目成本效益怎样？
– 以北京市公共交通为例
• 公共投资项目能不能不建？
– 以北京市地下轨道交通为例
• 钱从哪里来？
– 一般公共预算 – 土地出让 – 举借债务
地方政府资金供给分析
• 第一，以税收收入为核心的地方政府 可支配财力 • 第二，以土地出让收入为核心的地方 政府性基金收入 • 第三，以银行贷款为核心的地方政府 性债务收入
地方政府债券发行与管理
• 2015年地方政府债券发行
– 2015年地方政府一般债券5000亿元，纳 入一般公共预算管理，较2014年增加 1000亿元； – 2015年发行1000亿元地方政府专项债券， 为新增部分； – 2015年分三批发行32000亿元地方政府 置换债券，以降低存量债务风险。
地方政府债券发行与管理
地方政府融资需求分析
• 融资做什么？
– 巨大公共投资需求主要分布在基础设施建设相 关的行业，包括城市基础设施、交通运输业、 公共服务业、电力燃气、自来水及污水处理、 保障性住房等领域。 – 以交通基础设施建设为例：
• 城市之间：
– 区域高速公路 – 地方民用航空
• 城市内部：
– 地下轨道交通 – 地面公共交通
地方政府融资供需分析
• 为什么要融资
– 当城市化水平在30％以下，经济整体尚处于农业社会， 发展较为缓慢；当城市化水平超过30％时，第一个拐 点出现，经济进入发展较为迅猛的高速阶段，经济体 进入工业社会； – 如果城市化水平继续提高到超过70％之后，则出现第 二个拐点，经济发展再次趋于平缓，进入成熟阶段， 此时，经济体基本实现现代化，进入后工业社会。据 此经验，当前我国的城市化水平正处于第一拐点之后 的经济快速发展阶段。从国际经验看，此阶段的一个 突出特征就是公共服务、基础设施和公用事业的社会 需求急剧增长，亟需大规模公共投入。这一特征与德 国经济学家瓦格纳总结的：当国民收入增长时，社会 公众对公共服务的需求将以更快的速度增长，财政支 出也将以更大比例增长的经验判断相互映证。
地方政府债务管理
Байду номын сангаас
新预算法——地方政府债务
• 预算法在第四章预算编制部分的第35条规定：
– 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本 法另有规定外，不列赤字。 – 经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设 投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行 地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由 国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委 员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举 借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会 常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿 还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性 支出。 – 除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举 借债务。 – 除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单 位和个人的债务以任何方式提供担保。 – 国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置 机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务 实施监督。
中国财政科学研究院
主要内容
• • • • • • • 地方政府融资供需分析 地方政府债务管理 政府投资基金 信贷资产证券化 城投企业债券 专项建设基金 PPP项目融资
地方政府融资供需分析
地方政府融资供需分析
• 地方政府为什么要融资，为什么不是有多 少钱办多少事？ • 地方政府为什么会避开增税，而使用土地 和债务渠道融资？ • 融来的资金去做什么？ • 公共投资项目的成本收益怎样？ • 公共投资项目能不能不投？
地方政府债券发行与管理：限额管理
• 2015年8月24日至29日，十二届全国人大常委会 第十六次会议会议议程包括审议国务院关于提请 审议批准2015年地方政府债务限额的议案。 • 依据：
– 2014年8月批准生效的预算法第四章第35条：“经国务 院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投 资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发 行地方政府债券举借的方式筹措。” – 2014年9月国务院发布的43号文已明确规定：“地方政 府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批 准的限额。”
地方政府债券发行与管理：限额管理
• 8月29日十二届全国人大常委会第十六次会 议会议批准《国务院关于提请审议批准 2015年地方政府债务限额的议案》的决议， 2015年地方政府债务限额锁定16万亿元 。
– 一部分是截至2014年末的全国地方政府债务余 额15.4万亿元； – 一部分是当年3月全国人大批准的2015年地方 政府债务新增限额0.6万亿元（包含5000亿一 般债券和1000亿专项债券）
地方政府债券发行与管理
• 地方政府发债始于2009年，起始总规模2000亿元。 设计的初衷是服务4万亿公共投资的地方配套部分。 • 2010年和2011年延续2000亿元额度。 • 2011年新增4个省市（上海、浙江、广东、深圳） 试点自行发债，共计229亿元。 • 2012年额度增加到2500亿元。 • 2013年额度进一步增加到3500亿元。2013年自 行发债试点又增加山东和江苏两省。 • 2014年额度再次增加到4000亿元，自发自还改革 试点扩大到东中西10个单位。 • 2015年一般债券增长到5000亿元，专项债券新增 1000亿元 • 2015年安排地方政府债务置换债券3.2万亿元。
• 2016年1月财政部发布《关于做好2016年地方政府 债券发行工作的通知》
– 债券余额、置换债券、新增债券均需进行限额管理。 – 首次对地方债的发行节奏做出明确规定，要求各季度债券 发行量应保持大致均衡，置换债券各季度发行规模要控制 在全年发行规模的30%以内，并采取累计计算的方式。 – 要求地方政府财政、债务信息的披露范围进一步扩大。 – 从鼓励将地方债作为抵（质）押品、扩大投资人范围和新 增在自贸区试点发行地方债等多方面增强二级市场流动性。 – 置换债券偿还范围扩大至截至2015年底清理甄别的地方政 府债务本金，并将符合条件的或有债务纳入置换范围。
地方政府融资供需分析
• 公共投资项目成本效益怎样？
– 以北京市公共交通为例
• 公共投资项目能不能不建？
– 以北京市地下轨道交通为例
• 钱从哪里来？
– 一般公共预算 – 土地出让 – 举借债务
地方政府资金供给分析
• 第一，以税收收入为核心的地方政府 可支配财力 • 第二，以土地出让收入为核心的地方 政府性基金收入 • 第三，以银行贷款为核心的地方政府 性债务收入
地方政府债券发行与管理
• 2015年地方政府债券发行
– 2015年地方政府一般债券5000亿元，纳 入一般公共预算管理，较2014年增加 1000亿元； – 2015年发行1000亿元地方政府专项债券， 为新增部分； – 2015年分三批发行32000亿元地方政府 置换债券，以降低存量债务风险。
地方政府债券发行与管理
地方政府融资需求分析
• 融资做什么？
– 巨大公共投资需求主要分布在基础设施建设相 关的行业，包括城市基础设施、交通运输业、 公共服务业、电力燃气、自来水及污水处理、 保障性住房等领域。 – 以交通基础设施建设为例：
• 城市之间：
– 区域高速公路 – 地方民用航空
• 城市内部：
– 地下轨道交通 – 地面公共交通
地方政府融资供需分析
• 为什么要融资
– 当城市化水平在30％以下，经济整体尚处于农业社会， 发展较为缓慢；当城市化水平超过30％时，第一个拐 点出现，经济进入发展较为迅猛的高速阶段，经济体 进入工业社会； – 如果城市化水平继续提高到超过70％之后，则出现第 二个拐点，经济发展再次趋于平缓，进入成熟阶段， 此时，经济体基本实现现代化，进入后工业社会。据 此经验，当前我国的城市化水平正处于第一拐点之后 的经济快速发展阶段。从国际经验看，此阶段的一个 突出特征就是公共服务、基础设施和公用事业的社会 需求急剧增长，亟需大规模公共投入。这一特征与德 国经济学家瓦格纳总结的：当国民收入增长时，社会 公众对公共服务的需求将以更快的速度增长，财政支 出也将以更大比例增长的经验判断相互映证。
地方政府债务管理
Байду номын сангаас
新预算法——地方政府债务
• 预算法在第四章预算编制部分的第35条规定：
– 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本 法另有规定外，不列赤字。 – 经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设 投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行 地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由 国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委 员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举 借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会 常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿 还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性 支出。 – 除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举 借债务。 – 除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单 位和个人的债务以任何方式提供担保。 – 国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置 机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务 实施监督。