中国公共危机复合治理的思考

中国公共危机复合治理的思考【摘要】：随着公共突发危机事件呈现多发性、复杂性的特点，传统的以国家为中心的单一治理机制已经难以有效的治理。

而公共危机的复合治理为现代社会危机处理提供了一个可行的方法。

文章通过对我国政府、非营利性组织、营利性组织、社会公众、国际资源五个主体的具体分析，提出在我国实行多中心复合治理的可能性及多主体之间运作的一些思考。

【关键词】：复合治理; 多元治理主体; 信任进入21世纪，我国公共危机事件频繁发生，从03年的SARS到再到08年的冰雪灾害和波及半个亚洲的汶川地震等等，都对我国社会的发展、国家的稳定、人民的生活造成了巨大的影响。

随着改革开放的不断深入和全面建设小康社会进程的不断推进，我国正经历着”经济转轨，社会转型”的关键时期，社会、经济发展过程中出现的各种矛盾以及自然灾害也接踵而至，且呈现出多发性、复杂性的特点。

以传统的国家单一中心的公共危机治理机制已捉襟见肘，所以在此研究我国公共危机的复合治理，对于当前的中国，具有重要且特殊的意义。

一、复合治理的提出我国经过20多年的高速发展，现代化、市场化、城市化、全球化已经深刻地改变了中国的发展模式、消费模式、生活模式以及认知模式。

现阶段我国进入了经济转轨和社会转型的关键时期,社会制度系统不断发生变迁,导致利益和权力将在不同的主体之间进行重新分配、转移、整合，同时经济秩序也在不断调整，在短时间发生的如此高强度的变化与调整必然产生出更多、更新的风险与不确定性。

通过近几年在我国发生的公共危机突发事件，我们可以看出，这些危机事件都表现出跨部门、跨领域、跨地区、影响范围巨大的显著特征，已远远超出了由单一管理部门所独立行使职责的能力和范围；处理这些危机事件，需要动用社会整体资源而不是某一部门、领域的资源；危机事件的复杂性和不确定性大大超出以往，其应对过程需要社会各种力量的配合和支持。

因此,突发性公共事件的影响性、难以处理性被大大的扩展，仅仅依靠政府单一力量已经无法能够控制突发事件的扩散、消解突发事件所带来的危害。

而复合治理理论为现代社会公共危机处理提供了一个有益的、可借鉴的方法。

所谓复合治理，就是以政府或国家为主体、多个部门并存的社会公共事物管理模式。

它强调的治理主体是多元的，是建立在市场原则、公共利益和相互认同基础之上的国家与公民社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构的合作互补，从而增进社会公益的一种治理机制。

也就是说，政府、市场与公民社会构成了公共危机治理的多元治理主体。

学者杨雪冬对复合治理的特征进行了阐释，他认为复合治理有5 个基本特征: 第一, 复合治理是由多个治理主体参与的。

第二, 复合治理是立体的、开放性的空间。

第三, 复合治理也是一种合作互补关系。

第四, 个人是复合治理最基本的单位。

第五, 复合治理的目标是就地及时解决问题。

二、复合治理中各治理主体的功能作用按照传统的说法，复合治理为国家、市场、公民社会多主体的治理。

在此，根据我国的国情及研究的方便，我们把复合治理的多主体划分为国家和政府、营利性组织、非盈利性组织、社会公众、国际资源五个部分。

1. 国家和政府。

危机事件是对公共安全构成的最直接的威胁，而政府作为公共服务的提供者和公共事务的管理者，它必然要承担危机管理的职责；而且政府拥有大量的社会资源，这就使得它在整个危机管理过程中起着主力军的核心作用。

首先，在我国，应该设立专门的机构来负责突发公共危机事件。

在非危机时期,作为危机的领导、控制、协调中心,由这个部门协同各方面专家,对各类危机进行划分总结,制定长期的反危机战略和应急计划,负责相关的社会预防和预警工作;在危机发生期间, 这个常设机构能够协助最高行政指挥机构,负责领导与社会公关协调工作，整合各种社会资源。

其次，政府应该制定完善的法律、法规，从宪法上授权政府具有危机管理的权利，并限定其职责，规范其它治理主体的职责和权限，使危机的治理能够合法、合理、有效。

2. 非营利性组织。

非营利组织是不以营利为目的且具有正式组织形式,具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性的非政府系统社会组织。

非政府性、非营利性、自治性、志愿性、公益性是非营利组织的基本特征。

非营利性组织在危机管理中具有以下特点：(1) 贴近民众。

非营利组织的成员来自基层社区,是民众利益的代表。

在危机发生时,能够进行广泛的社会动员,凝聚民间资本,有效地整合社会资源。

另外,非营利组织可以利用自己贴近社区的优势通过各种信息渠道及时地反映危机信息,为政府决策提供第一手信息；(2)维护社会公平。

政府作为公共权力的主体,在公共事务处理中更多的关注的是大多数人的利益,而社会中那部分没有利益表达渠道的弱势群体的利益经常就被忽略。

而很多的非营利组织则以社会弱势群体和边缘群体作为服务对象,它能够更好的促进社会福利,维护社会公平；(3) 专业性。

政府在面临公共危机事件时,由于思维定式和领域限制,很难适应突发件的多样性和复杂性。

而大多数非营利组织在成立之初就将自己的目标定得很明确:关注某一类社会问题或救助弱势群体。

它的专业性使它们在应对公共危机时可以提供更科学有效的公共服务；(4) 灵活性。

非营利组织大多采用具有弹性的组织结构,可以迅速地做出反应,灵活地调整自己具体的工作方法和工作内容,依据民众的心理借助于有说服力的社会公益活动来达到资源整合和稳定民众情绪的目的。

3. 营利性组织。

营利组织以盈利为目的，在现代社会中以企业为主，营利性组织是危机管理过程中不可或缺的重要组成部分。

很多突发性危机事件往往发生的地点就是某些营利性组织所管辖的区域，这时营利性组织作为危机事件的第一目击者和第一应急者，在做好和政府及相关部门的信息通报的同时，理应自己首先组织抢险救灾工作。

同时由于现代社会的危机事件危害性波及的范围可能延伸至整个社会，所以需要在短时间内调动大量的资源来应对危机。

因此，除了政府在调动所掌握的各种公共物资和资源外，营利组织作为社会资源的一个重要组成部分，为受灾者提供资金、物资、技术设备、乃至人员等各方面的援助，也对危机事件的处理起到良好的社会效益。

有时，突发事件就发生在某一营利性组织中，他们的危机管理素质和水平高低直接关系到能否减少灾害造成的生命和财产损失，能否把灾害带来的损失降到最低。

4. 社会公众。

危机事件不仅是对政府能力的挑战，更是对社会整体能力的综合考验。

社会公众是公共危机的直接侵害对象，公众的生命和财产安全是公共危机管理最重要的内容。

公众的危机意识、预防能力和应对水平是决定公共危机管理效果的重要因素。

在现代公共行政的理念中，没有社会公众参与的行政管理是不可想象的，在公共危机管理中也是如此。

社会公众的参与，首先可以使公众了解公共危机的真相，消除不必要的恐慌，起到稳定心理、恢复社会秩序的作用；其次，”众人拾柴火焰高”，社会公众的参与可以增强应对公共危机的力量，降低公共危机的救治成本。

5. 国际资源。

随着全球经济一体化趋势和信息技术的发展，国际交往日益增强，很多突发性危机事件的起因和后果往往具有国际性，这些危机时间的有效应对活动都需要各国的合作。

另一方面，在一国发生重大灾难的时候，通过国际人道主义救援，输送大批灾区需要的医疗、视频、技术人员以及其他重要物资，可以有效缓和灾难发生国的危机应对压力。

因此在危机的应对过程中，通过全球合作，各国可以获得更多的沟通，有效消除危机，恢复社会秩序，同时通过各国的协同努力，可以提高危机救治效率、降低救治成本。

三、各治理主体之间如何有效的运作危机复合治理的多元主体已经确定，但是这些治理主体之间如何界定权利和责任，如何互相沟通、互相合作，在危机发生时如何介入，是复合治理能否取得成功的关键。

第一，在治理中要确保政府的主导地位，实现以政府为中心，其他治理主体共存的治理局面。

突发性危机事件会对公共安全构成最直接的威胁，而政府作为公共服务的提供者和公共事务的管理者，它必然要承担危机管理的职责；同时由于政府拥有大量的社会资源，这就使得它在整个危机管理过程中起着主力军的核心作用。

在确保政府为核心的前提下，确保其他治理主体能够发挥作用，政府不能挤占市场和公民社会的位置，取代它们的功能，而应该利用其权威地位提高有利于后者健康发展的制度环境。

第二，通过法律、法规或者运行机制，明确政府和其他治理主体之间的权利和责任，做到权责分明。

政府应该相信公民，必须把公众等社会力量当成伙伴和战友，给予充分的信任。

适当的把自己的权利下放给公民，权利的多元化，相对着责任的多元化，这样才能真正发挥多元治理主体的作用。

第三，各治理主体之间要能够互相渗透，构成分布均衡的网络，使治理的触角延伸到社会生活的各个角落。

尽管它们有各自的活动领域，但并不是”各自为政”的。

它们应该互相学习和借鉴，相互配合、加强沟通、协同运作，用网络结构逐渐去代替块状结构，使治理变得富有弹性，与社会的变化更加贴近。

第四，各治理主体彼此之间应该产生充分的信任。

对国家来说，其信任来自合法性的稳定和有序的调整。

市场的信任来自维持交易链并把投机保持在制度框架中。

公民的信任则来自社会排斥现象的减少和社会团结的维系。

随着公民危机意识和公共精神的培养,各方互相信任、相互支持,密切协作,通过多种契约性和制度性地联系,建立良好合作的互动关系,公共危机的复合治理机制才能得到良好的运行。

参考文献[1] 杨雪冬. 风险社会与秩序重建[M]. 北京：社会科学文献出版社，2006.[2] 王涛. 我国公共危机管理中的社会力量参与[J]. 观察与思考,2007.[3] 薛澜, 张强, 钟开斌. 危机管理:转型期中国面临的挑战[M]. 北京:清华大学出版社, 2003.[4] 李程伟. 公共危机管理：理论与实践探索[M]. 北京：中国政法大学出版社,2006.[5] 乌尔里希贝克.世界风险社会[M]. 南京：南京大学出版社, 2004.。