论不起诉制度及其完善

论不起诉制度及其完善

摘要：在我国司法实践过程中，不起诉制度还存在着许多需要完善的地方，我

国的刑事不起诉制度起步相对较晚，发展也比较缓慢，独立性仍然较弱，与立法

精神、人民需求、立法追求等还存在着很大差距。究其原因，主要是司法理念、

客观情形、法律制度、司法主体等方面的不完善。剖析存在的问题以及原因，从

国外经验中引以为戒，我们竭力从多方面健全与重构我国的不起诉制度。

关键词：不起诉；控审分离；人权；制约机制

一、刑事不起诉制度

我们知道不起诉制度主要是检察院不起诉的行使。此处所说的刑事不起诉权，亦就狭义而言，就是指公诉机关认为案件不符合起诉条件抑或不适宜起诉的时候

不申请人民法院审理宣判而终止诉讼程序的权力。自从控诉和审判分离原则得以

确立，在这一基础上建立起了控诉式诉讼制度，由此，现在意义的刑事公诉制产

生了。完整意义上的刑事公诉制度，包括刑事起诉制度与刑事不起诉制度。因而，虽然各国的不起诉制度形式各异，内容有别，但各国几乎无一例外地都建立了刑

事不起诉制度。一个国家的是否科学以及健全的重要指针是其国内刑事不起诉制

度是否完善以及是否合理。

二、我国不起诉制度存在的主要问题

（一）不起诉的适用条件设定不够周密，存在漏项

在实践中常会碰到这样一个问题，如果案件曾经生效判决确定或者人民法院

对该案件没有管辖权，检察院该如何处理？显而易见，此种情形并不属《刑事诉

讼法》规定的须作出绝对不起诉的六种情形之一，然而现有的法律程序却不能够

马上的来补救，检察院也只能依照《人民检察院刑事诉讼规则》第二百六十二条

的规定处理。如果犯罪嫌疑人被捕，应通知立即释放。这时如果再行起诉违反了“一事不再理”原则。这种处理办法直接带来两个问题：（1）形成程序倒流，明知是无罪的人不能马上得到纠正，还其自由，而还要象皮球一样被踢回原处。（2）如果是本院自侦的案件纠正起来不会有什么问题，如果公安机关不接受检察机关

的建议，不撤销案件，而将案件重新又移送给检察机关怎么办？据此引发的疑难

问题都无法及时有效的得以解决。

（二）相对不起诉适用率过低

司法实践中对相对不起诉的适用上控制的非常严格，部分省的适用控制在一

个非常低非常稳定的数值，形成这种情况的原因，主观上主要是受“免予起诉”滥

用阴影的困扰，担心一旦放开对不起诉的控制，会重蹈“免予起诉”的覆辙，造成“不起诉决定”的滥用。客观上，缺乏一种有效的从根本上纠正错误的处理方法。

依据一些学者的实证分析，很多国家的不起诉率远远高于我国。我们国家长期把

刑事诉讼法作为打击犯罪，维护统治秩序和社会稳定的工具，在严打观念的指导下，检察机关很少关心起诉率、对犯罪嫌疑人教育挽救的问题。

（三）存疑不起诉的适用违背疑罪从无的精神

检察院是享有存疑不起诉自由裁量权的。而且，退一步讲，依据刑事诉讼法

规定，这类证据不足的案件即使是起诉到了人民法院。人民法院也应作出无罪判决，这里用“可以”一词显然是司法资源的一种浪费。

三、不起诉制度的完善

（一）完善存疑不起诉的规定

检察机关在作出证据不足不起诉决定前，所必须退回补充侦查的次数在理解

上发生争议。一种观点认为，对于所有证据不足的不起诉案件都应当经过两次补

充侦查。第二种观点认为，虽然通过《人民检察院刑事诉讼规则》第286条第2

款的规定“作出不起诉前应当根据案件的情况在法律规定范围内确定补充侦查的次数”，平息了争端，但也反映出法律语焉不详。刑事诉讼法用的是“可以”一词，从“可以”的法律意义上讲，就是一般应该，但也可以不这样，这种规定给人造成这

种认识，也就是检察院对是否提起公诉享有自由裁量的权力。对证据不足，不符

合起诉条件的不起诉是检察机关的法定义务，是法定不起诉的一种。只有一种情

况例外，在检察机关在第一次补充侦查后，依旧是证据不足，不符合起诉条件，

此时才可以在作出不起诉决定和再次补充侦查两者之间进行选择。从理论上讲，

当出现这种情形时，检察机关应撤销原来作出的不起诉决定，提起诉讼。由于我

们的不起诉制度中不起诉决定具有的终止诉讼效力仅仅是相对的，而不是绝对的。

（二）扩大相对不起诉的适用范围

法律规定的“犯罪情节轻微”没有一个确切的标准，实际操作起来很难充分发

挥相对不起诉应有的作用。应当放宽条件，突破情节轻微界限，只要较轻又符合

免除处罚情形，检察机关就可以作出不起诉决定。具体什么是“犯罪情节较轻”，

可以依据刑法规定的法定的最高刑期而定。有了相对具体的法律规定，其实际操

作起来才不至于“凭心而论”。我国刑诉法的规定中关于酌定不起诉，主要从刑罚

轻重来考虑的，没有更多地从公共利益出发，因此我们有进一步的完善必要。我

们应进一步的允许人民检察院以公共利益权衡为原则进行提起公诉裁量。应该由

刑诉法来规定一些情节存在，可以不起诉。例如情节较重，但是已取得被害人谅解，已达到了民事赔偿等方面可以扩大不起诉的范围。吸取外国的“诉辩交易”的

合理内核，在共同犯罪案件中，对从犯，协从犯，可扩大不起诉范围。以利于实

践刑罚惩罚首犯、主犯之目的。我们要充分考虑各个案件的特殊性，对某些轻微

刑事案件，可以采取由检察机关通知司法调解中心调解对民事赔偿部分予以调解，这样为适用不起诉制度打开大门。

（三）完善不起诉救济制度

当事人自我救济的一系列规定太过简单化、原则，缺乏操作性，很难有好的

法律效果。本文认为对该项制度的补救与完善可以从以下三个方面着手：第一，

加强对不起诉决定作出前的制约；第二，应明确复议、复核等程序以及期限；第三，完善不起诉刑事赔偿制度。增强不起诉救济制度的可操作性，形成切实可行

的不起诉救济制度的指导标准，我们应制定明确的、具体的标准，避免没有法律

依据的盲目性，从而推动不起诉救济制度的适用。

参考文献

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改革与完善.比较法研究,2004（8）.

[2]樊崇义.人民监督员制度是一项有生机和活力的制度.人民检察,2004（2）.

[3]姜伟.论公诉的刑事政策.中国刑事法杂志,2002（3）.

作者简介：李业鑫(1991-)，女，山西大同人，硕士，贵州民族大学，法制与民族

地区发展研究中心研究员，研究方向：刑事诉讼法。