从高校管理体制改革看中国高等教育的制度变迁

从高校管理体制改革看中国高等教育的制度变迁

［摘要］文章从制度变迁的主体、内容、动力、方式等因素入手，提出了中国高校管理体制改革的“三阶段论”。通过对三个阶段的考察分析，总结出我国的高等教育制度变迁是宪政框架内的“供给主导型”渐进式改革，具有强制性变迁向诱致性变迁转变、依照成本高低进行连续边际调整的特色。多年的高校管理体制改革强调国家行政指导的必要性，保证了改革的可控制性和稳健性，同时，政治力量、市场力量、公共力量的三方博弈导致了高等教育制度变迁的失衡，这个失衡表现为变迁呈现出一个渐进、滞后、冲突及不均衡发展的过程。只有分析不同路径的成本收益，才能寻找到制度变迁净成本最低的改革方案。文章总结的我国高等教育制度变迁的历史轨迹与发展方向，对于今后的高等教育制度改革有较好的指导作用。

［关键词］制度变迁高等教育体制改革边际调整

改革开放以来，中国处于计划经济向市场经济转轨的转型期，这一时期的高等教育也处于变革中。教育改革的本质是教育体制改革，而高校管理体制的改革更是高等教育改革的重中之重。它包括教育行政管理体制、办学体制和学校组织内部管理体制的改革，反映了高等学校与社会、政府三者之间的关系，并与社会经济、政治、科技、文化等有着密切关系。转型期的高等教育改革既要服从市场规律，又要服从官方意志和公共利益。政府控制、市场动力、公共需要这三方的博弈导致了中国高等教育转型期的失衡，这个失衡表现为高等教育的制度变迁呈现一个探索、渐进、滞后、冲突以及不均衡发展的过程。总结梳理高等教育在转型期制度变迁的历史轨迹与发展前景，对于今后正确把握高等教育改革的总体方向十分必要。

一、制度变迁次序选择：宪政框架内的阶段式演进

同中国其他产业经济的发展历程一样，高等教育制度的变迁也受到了转型期两种体制的摩擦和政治、经济环境变动的影响。由于教育具有较强的外在性，其追求的价值目标具有多元性，除经济目标外还有其他外溢目标，如社会效益、政治效益、文化效益等，因而教育体制改革不同于一般的经济改革，它必须在中国的宪政框架内进行。正如1993年中共中央、国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》中明确指出的：必须把教育摆在优先发展的战略地位，必须坚持党对教育工作的领导，坚持教育的社会主义方向，培养德智体全面发展的建设者和接班人。二十多年来，我国高校管理体制的改革，具有较强的“路径依赖”性，都是

在中国特有的宪政框架内进行。从制度变迁的主体、内容、方式、受益者四个关键因素的角度考察，我国高校管理体制改革呈现阶段式演进的特征，大致可分为三个阶段，三个阶段的划分尽管以时间为顺序，但时间的界线并不明确，主要根据制度变迁的主要内容和主体在该阶段发挥的主要作用而定。各阶段的变迁有相当的重叠和延伸，这也反映出我国高等教育在“政治、市场、公共利益”的三重制约和激励下变迁路径的反复和曲折。

1.第一阶段：政府主导，以办学自主权为突破口、以经费筹集为目的的制度变迁。第一阶段的改革开始于20世纪80年代中期，推行至90年代中期，这是政府主导的以扩大高校办学自主权为突破口，以筹集办学经费为目的的制度变迁。在传统集权体制下，中国高等教育相当于高度集中的行政实体，1952年全国高校院系调整后实行国家集中计划，中央部门和地方政府分别投资办学、分别管理、统一考试招生、国家包上学包分配的体制，这是一种“一包二统”的体制。这种体制造成了许多非效率的结果，巨大的财政补贴、沉重的财政压力正是改革前中国高校运作效率极其低下的最直接反映。1985年中共中央作出了《关于教育体制改革的决定》，提出了多渠道筹措教育经费、扩大高等学校办学自主权、调整教育结构、改革劳动人事制度、实行高校后勤社会化等思路。1993年中共中央、国务院印发了《中国教育改革和发展纲要》，提出高校要建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体，进一步扩大高等学校的办学自主权。这一阶段的改革一直延续到90年代中后期。

2.第二阶段：自上而下，以调整高校结构布局为突破口、以提高办学实力为目的的制度变迁。第二阶段的改革经历了整个20世纪90年代，这是以政府规制为手段，以调整高校结构布局为突破口，以规范教育主体，提高办学实力和效益为目的的制度变迁。90年代初，社会主义市场经济体制改革目标明确，高等学校管理体制上的条块分割、重复设置、规模偏小、效益偏低、办学条件差等问题逐渐突出。为改变这一现状，1992年底国务院批转文件《关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》，举办体制上形成以国家举办为主，社会各界积极参与的格局。1995年7月，国务院办公厅转发了国家教委《关于深化高等教育体制改革的若干意见》，明确了共建、联合、合并、协作、划转等五种改革形式，逐步形成了中央和省级人民政府两级管理、分工负责，以省级人民政府统筹为主，条块有机结合的新体制。2000年又进行了范围最广、规模最大的院系调整，建立了一批学科比较齐全的综合大学。自此，我国高校的教育质量和办学效益得到逐步提高，实现了规模、结构、质量、效益的协调发展。

3.第三阶段：上下合谋，以建立法人治理结构为突破口、以构建现代大学制度为目的的制度变迁。进入21世纪，中国教育迎来了千载难逢的发展机遇。江泽民同志在十六大报告中用了很大的篇幅讲大力发展教育和科学文化事业。2000年，教育部下发了《关于高等学校人事制度改革的若干意见》，进一步推动高校开展以人事分配制度为主要内容的内部管理体制改革，着眼于理顺政府及其高校主管部门与高等学校的关系，突出高校自主办学的独立法人地位，通过建立现代大学制度以期建设世界一流大学，并相继制定颁发了《中国教育和发展纲要》《面向21世纪教育振兴行动计划》《教育法》等。现代大学制度是一种适应市场

经济体制的新型大学制度，它以政府、社会和学校三者责任、权利和利益明确与定位为前提，以高等学校的法人制度和法人治理结构为核心的整体设计与系统安排的学校制度。至此，一个适应社会主义市场经济体制和我国高等教育发展的新型的高等教育体制已经形成。

二、制度变迁主体选择：从强制性变迁向诱致性变迁过渡

制度经济学认为，制度行为包含着制度选择和制度变革两种行为，当个人或集团作为行为主体采取制度行为进行制度选择和制度变革时，就成为“制度行为主体”，简称为“制度主体”。新制度经济学根据制度变迁中制度主体的差异将制度变迁分为“诱致性制度变迁”和“强制性制度变迁”。其中，以“初级行为团体”自发行动为特征的制度变迁称为“诱致性制度变迁”，而以国家的自觉行动和强制性推进为特征的制度变迁称为“强制性制度变迁”。①前者主要考虑经济上的成本收益，后者既考虑经济收益（即产出最大化），又考虑非经济收益（如政治效益、社会利益等，制度经济学中将此称为“政府的租金最大化”）。

从中国高校管理体制改革的“三阶段”可以看出，在制度变迁的初期以强制性变迁为主，即中央与国家行政及立法机关通过下达行政命令或者借助法律手段，有目的、有步骤地实施教育制度变迁，强制性制度变迁由政府作为制度主体进行制度选择和制度变革。随着改革的深入，在宏观上形成了规范的教育管理体系和法律体系，政府必然从教育的许多领域中淡出，或让位于市场，或让位于学校自主，转向间接的宏观的调控。这样，教育制度供给者趋向多元化的格局，政府在制度供给中的主体地位大大削弱，而公众的作用增强，教育制度变迁就进入了诱致性变迁阶段。②诱致性变迁阶段发生在改革的第二阶段，其重点是规范微观教育主体的行为方式，学校开始重视用好政府给予的办学自主权，逐步构建了学校自觉接受外部“政府宏观管理”“市场适度调节”“社会广泛参与”的调节、监督和约束机制；学校内部开始逐步实施“面向社会、面向市场、自我发展、自我约束”的管理体制。③

而第三阶段的改革更是高校作为创新集团积极主动参与的结果，创新集团④的作用在于：如果在原有制度安排下出现了不能获取外在利润的情况，现有制度中的某些个人或集团就会自发地考虑进行制度变迁，用新的制度安排代替现有制度安排，以获得外在利润。第三阶段改革涉及了竞争制度、激励制度、约束制度和报酬制度等，都是创新集团以自身产出最大化为目标函数的创新行为。诱致性的制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。在自发的制度安排、尤其是正式的制度安排变迁中，往往也需要用政府的行动来促进变迁过程。⑤为此，国家在评估高校创新集团实行的制度变革对其带来的收益大于所需成本后，则加以同意、承认甚至鼓励。高校创新集团采取的每项制度变革，事实上都是在获得国家的同意后取得的重大进展。这种“强制性变迁向诱致性变迁过渡”的中国高校体制变迁特色，得到了各个利益主体的推动，尽管改革对高校与