国外地方税收制度研究及借鉴

国外地方税收制度研究及借鉴

财政部财政科学研究所课题组

2013-01-08 11:17:42 来源：《地方财政研究》(沈阳)2012年9期

【内容提要】本文是在对典型发达国家、转轨国家、发展中国家及部分地区的地方税体系考察撰写的国别报告基础上，汇总研究形成的总报告。报告介绍了国外地方税收制度概况，重点分析了地方税税权划分和税种设置等方面的国际经验，提出对我国有益的借鉴与启示。

【关键词】国外/地方税收制度/借鉴与启示

一、国外地方税收制度一般分析

(一)地方税收制度是分税制财政体制的重要基础

分税制财政体制是市场经济国家普遍采用的一种财政管理模式，是指将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分，从而确定中央财政和地方财政收入范围的一种财政管理体制，其实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，通过税种的划分形成中央与地方各自的收入体系。

地方税收制度是分税制财政体制的重要基础，是地方税收的制度化、法律化，是地方政府为取得地方财政收入依法制定的调整地方政府与纳税人在征纳税方面权利与义务关系的法律规范总称。从法律角度考察地方税收制度，地方税收制度可以分为地方税收组织法、实体法、程序法三个部分。

世界各国均把税收法律主义原则作为地方税收制度确立的基本原则，以建立完善规范的地方税收法律体系。根据国情设置地方税收管理机构，税务机关人事制度完善，内控制度严密。同时，构筑税收信用体系，引导纳税人诚信纳税，发展税收信息化，强化重点税源管理，注重税收成本也是它们的共同做法。保证地方税收入的合理规模，注重地方税制结构的科学规范与地方税主体税种选择更是构建科学的地方税制的基础。

(二)国家行政体制影响国外地方税收制度的形成

国外地方税收制度的形成与分税制的出现息息相关，分税制最早出现在19世纪中叶的一些欧洲国家，许多发达国家的分税制经过了一二百年的历史，已发展成为一种比较完善、成熟的制度，如美国、日本、法国、澳大利亚等国都比较成功地实行了分税制。从表象上看，地方税收制度与分税制体制相伴相生。从实质上看，税权决定地方税收制度存在的基本状态。由于各国的政治经济体制差别很大，各国中央和地方政府间的税权划分也各不相同，国家行政体制在很大程度上影响中央和地方政府的税权分配，进而影响地方税收制度的形成。

地方税收立法权是相对于中央税收立法权而言的，指地方政府是否能够通过其权力机关立法征税，并以法律形式确立具体税制的权力，是采取分税制国家所必须解决的问题。对于是否承认地方政府的税收立法权，目前实行分税制的国家中，主要有三种模式：一是赋予地方政府对地方税的税收立法权，如美国、加拿大等联邦制国家；二是地方政府不享有地方税的税收立法权而统一归中央政府掌握，如韩国；三是一定程度上、一定范围内赋予地方政府对地方税的税收立法权，如日本。

美国是典型的联邦制国家，各州政府都有立法权。美国自1893年的马伯里诉麦迪逊案以后，就确立了违宪审查制度，遵循“不违宪就合法”的法律原则。在地方税收立法方面，联邦政府赋予地方政府地方税税收立法权，只要地方的税收立法不违反宪法，该法就在该地方发生法律效力，以此来协调两者的关系。

在日本，通过国会颁布的《地方自治法》和《地方税法》，日本政府在一定程度上赋予地方政府对地方税的税收立法权。具体做法是，在两部法律中，规定地方政府在税法规定的税收体系中有权开征新的税种，且对于每一具体的税种，只规定了标准税率即各地方政府都比较倾向的税率，而实际课征税率则由地方政府在一定幅度内自由确定，即以法律形式确定地方政府税收立法的权限、范围，地方性税收法规不得与之相抵触，以此来实现两者的协调。

(三)联邦制国家的地方税收制度

在联邦制国家，各级政府都有独立的立法权和管理权。在分级而治的治理架构下，各级政府都有明确的财权和事权。美国、德国是典型的联邦制国家，其政权分为联邦、州、地方三级，与此相对应，税收分为联邦税、州税和地方税。其税收制度的主要特点是：

1.税权高度分散，地方政府独立行使归属于本级政府的税收立法权和管理权。在美国，州政府可以开征除关税和财产税以外的几乎所有税种；地方政府可以开征除遗产税和社会保险税以外的所有税种。联邦、州和地方议会都可以在联邦宪法规定的范围内确立自己的税收制度。州税收由州政府立法，地方税收由地方政府立法。这样，美国形成了统一的联邦税收制度和有差别的州及地方税收制

度并存的格局。在德国，税收的立法权基本控制在联邦政府手中，征收管理权归地方。同时地方政府在地方税率的制定和减免税方面有一些自主权。依据《基本法》规定，各州专享税和地方专享税，联邦和州都可对其立法，州以下地方政府则没有税收立法权。

2.各级地方政府拥有相对独立的地方税制体系。以美国为例，税种划分为联邦税、州税和地方税，自成体系，都有自己的主体税种，主要税种同源共享。各级政权之间划分税种也不是绝对的，有一些主要税种由联邦和地方共享税源，采用税率分享的办法划分收入。同时，三级政府各有一套税务征收管理机构，征收管理方式也各自不一。

3.各级地方政府间税权划分更为清晰，主体税种相对独立。以德国为例，联邦、州及地方政府都有明确的事权和独立的税权，因此各级都有自成体系的税收制度和主体税种。如联邦以个人所得税、公司所得税和社会保险税三大直接税为主体税种；州政府以销售税、总收入税为主体税种；地方政府以财产税为主体税种。事权和范围明确以后，严格遵循“谁办事、谁花钱”的原则。税种划分为共享税和专享税，以共享税为主，专享税为辅。作为三级政府稳定税源的共享税占整个税收收入的80%。专享税是税收管理权和收入归属统一为一级政府的税收，谁征谁用，分配上不存在争执。

(四)单一制国家(地区)的地方税收制度

单一制国家的中央集权程度较高，地方政府权力有限，对中央的依赖程度较高。中央政府集中税收管理权限，地方政府在不违反统一规定的前提下，可结合本地的实际情况确定部分地方税种的税率和减免税。英国是典型的单一制国家，