统筹城乡义务教育均衡发展的基本认识与理论基点

现代教育管理·2010年第10期

统筹城乡义务教育均衡发展的

基本认识与理论基点

①基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“新农村建设与城镇化推进中农村教育布局调整研究”（07JZD0031）。

作者简介：张源源（1984-），女，陕西汉阴人，东北师范大学农村教育研究所博士生，研究方向：农村教育管理；邬志辉（1966-），男，黑龙江鸡东人，东北师范大学农村教育研究所所长，教授，博士，博士生导师，研究方向：农村教育、教育管理、教育政策。

摘要：城乡义务教育全部免费以后，城乡义务教育均衡发展成为社会关注的重点。合理统筹城乡义务

教育均衡发展，农村教育是重点，省级政府是主体，合理规划是保证，而县（区）域内义务教育均衡发展则是城乡义务教育均衡发展的基础。

关键词：城乡义务教育；均衡发展；理论基点中图分类号：G 629.21；G522.3

文献标识码：A

文章编号：1674－5485（2010）10－0020－04

张源源，邬志辉

（东北师范大学，吉林长春130024）

伴随着“普九”任务的基本完成，我国进入了义务教育均衡发展的新阶段。2003年全国基础教育工作会议上，首次提出“基础教育积极、均衡、持续、协调发展”的总体要求。2007年，党的十七大旗帜鲜明地将教育均衡发展提高到国家发展基石的重要高度。同年11月，中共中央政治局委员、国务委员刘延东进一步明确提出各级政府要切实承担责任，把推进均衡发展作为义务教育改革和发展的重要战略性任务。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》也提出要“推进义务教育均衡发展”，“加快缩小城乡差距”，“建立城乡一体化义务教育发展机制，在财政拨款、学校建设、教师配备方面向农村倾斜。率先在县（区）内实现城乡教育均衡发展，逐步在更大范围内推进”。这些决策为我国推进义务教育均衡发展奠定了思想基础，提供了政策保障。伴随着建设社会主义和谐社会进程的推进，义务教育均衡发展越来越凸现为我国教育发展的时代主题。义务教育均衡发展具有多层面的内涵，它不仅指城乡教育均衡发展、区域间教育均衡发展、校际间教育均衡发展，同时也指群体的均衡发展。而在这四者中，城乡均衡发展是基础，也是关键。因此，合理统筹城乡关系，促进城乡义务教育均衡发展，对实现全国范围内的义务教育均衡发展有着重要的战略意义。

一、统筹城乡义务教育均衡发展，农村教育是重点

实现城乡义务教育均衡发展是一个漫长、复杂、艰巨的过程。由于历史上城乡二元分离的发展模式以及政策的“重城”发展取向，农村义务教育与城市义务教育相比一直处于弱势的位置。随着我国城乡统筹与城乡一体化建设方针的提出，“城市反哺农村、工业反哺农业”成为近阶段国家发展的战略取向，这些政策体现在教育发展中，意味着在统筹城乡义务教育发展的关系上，农村仍然是重点，这是义务教育均衡发展的总体战略。

首先，与城市相比，农村人口基数大。截止到

2006年，我国共有义务教育阶段适龄中小学生1．7亿人，其中城市义务教育阶段适龄中小学生2821

万人，占总数的近17％，农村义务教育阶段适龄儿童近1．5亿人，占总数的83％。从数量上来看，农村适龄儿童能否接受高质量的义务教育是我国从人力资源大国走向人力资源强国的关键。

其次，与城市相比，农村基本办学条件、师资力量等仍然薄弱，这些因素制约着农村义务教育的发展。在危房所占比例上，据统计2006年我国总计校舍危房面积2916．6万平方米，城市校舍危房的面积

①

20··

表1：2007年城乡小学、初中阶段专任教师学历分布情况

单位：人

表2：2007年城乡小学专任教师职称分布情况

单位：人

项目地区合计

研究生（%）

本科（%）

专科（%）

小学阶段城市9035501558（0.17）280053（30.99）489080（54.13）县镇14042522484（0.18）654627（46.62）712141（50.71）农村

1395363

1414（0.10）

500437（35.86）

837435（60.02）

县镇1308593393（0.03）181107（13.84）811316（62.00）农村3400420388（0.01）224141（6.59）1765768（51.93）初中阶段

城市6646816861（1.03）471469（70.93）179913（27.07）项目地区合计

中学高级（%）

小学高级（%）

小学一级（%）

小学二级（%）

小学阶段城市90355011225（1.24）482933（53.45）310320（34.34）33303（3.69）县镇130********（0.76）664868（50.81）504933（38.59）58007（4.43）农村3400420

12810（0.38）

1523242（44.80）

1441474（42.39）

232364（6.83）

项目地区合计

中学高级（%）

中学一级（%）

中学二级（%）

中学三级（%）

初中阶段

城市664681123270（18.55）286502（43.10）200577（30.18）13984（2.10）县镇1404252105228（7.49）579183（41.24）552325（39.33）76001（5.41）农村

1395363

76549（5.49）

516125（36.99）

586877（42.06）

108190（7.75）

64．6万平方米，占总量的2．2％，县镇和农村的校舍危房面积2852万平方米，占总量的97．8％；在师资

学历与职称结构上，农村教师的平均水平远远低于城市与县镇教师的水平，具体见表1和表2。

第三，与城市相比，农村的政策传播更加不畅。从义务教育政策的传递层级来看，城市的传播链条是中央—省—市（或中央—市），而农村的传播路径则是中央—省—市—县—镇—村，农村的政策传播链条明显长于城市。由于政策传递链条长，导致政策在宣传过程中可能会出现政策信息衰减、有效性弱化与传递不到位等情况。在一个高度集权的行政结构中，组织内部信息传递链条十分漫长，当上级下达一个命令，要把所有的信息完整无误地传递到基层单位非常困难。在传递信息的过程中，容易出现组织机构失灵、执行过程偏差的问题，而每个单位与个人在得到信息以后，总是按照自己的利益对信息进行重新解释，所以，当信息从组织上层传递到下层，会出现信息不对称的情况，［1］从而导致政策执行不到位。据报道，虽然农村义务教育保障新机制已经实行了两年，但有些省份的部分偏远地区义务教育阶段仍然需要缴纳学杂费上学，原因正在于当地政府在政策落实过程中弱化了政策执行的力度，偏离了政策执行的方向。而在城市中，消解了传播带来的信息不畅。

第四，与城市相比，农村的政策落实更容易产生教育卸责。张五常认为，卸责及类同的行为，是在局限下争取最大利益的结果。

［2］

而教育卸责是指教

育责任主体在其责任范围内没有按照评价主体的

标准履行教育责任的失范行为。［3］

上级政府与下级

政府都是寻求自身利益最大化的局中人，层级越多，涉及的利益相关者越多，政策在执行过程中的利益博弈就会越强，在没有明确制度保障的情况下，省与地方各级政府之间便会由于缺乏必要的约束而出现责任推诿或挤占、挪用教育经费等现象，从而影响政策落实的有效性。据国家审计署《54个县农村义务教育经费保障及使用管理情况审计公告》公布的数字，“半数以上县财政、教育部门未按规定期限将农村义务教育经费拨付到学校，6个省共滞留中央‘两免一补’专项经费1．89亿元”。“八成以上被调查县存在挤占挪用农村义务教育专项经费现象”。

［4］

由于涉及政府利益层级最多，制度保障

最薄弱，因此农村的义务教育免费政策实行更复杂，面临的困难也更多。

农村义务教育所表现出来的问题进一步突显了在统筹城乡关系过程中优先发展农村义务教育的必要性。在处理城乡义务教育均衡发展问题时，国家应该加大对农村义务教育的政策倾斜、资金投入与制度建设力度，努力缩小城乡义务教育差距。

二、统筹城乡义务教育均衡发展，省级政府是主体

受省域内经济发展水平、各地政府对义务教育

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