全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系_展望_十三五_时期的中国社会保障

我们已经进入了2015年，这一年是“十二五”

规划的收官之年，也是制定国家“十三五”规划的

年份。“十三五”是我国全面建成小康社会的关键

时期，这一特定背景决定了2015年不仅需要完成

相应的社会保障改革任务，而且需要确定社会保障

“十三五”规划的目标任务，这就是全面建成覆盖

城乡居民的社会保障体系。 实现基本保障制度全覆盖， 让全民共享国家发展成果 全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，首要目标就是实现基本保障制度全覆盖。因为社会保障覆盖面的宽窄，直接反映着这一制度的普惠性与公平性，虽然具有普惠性的社会保障制度不一定能够同时实现公平性，但没有普惠性的社会保障制度却绝对不可能有公平性。因此，普惠性是决定社会保障制度公平性的首要指标，也是让全民共享国家发展成果的第一步。将基本保障制度全覆盖确定为全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系的首要目标，至少包括如下两个方面的含义。第一，面向全民的制度安排能够真正覆盖全民。在中国特色的社会保障体系中，医疗保险与养老保险无疑是面向全民的支柱性制度安排，检验医疗保险制度全覆盖的指标是将城乡居民全部纳入医疗保险制度，检验养老保险制度全覆盖的指标是所有

全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系——展望“十三五”时期的中国社会保障

■文／郑功成

开栏的话：

2015年，“十二五”规划收官，

“十三五”规划编制开启。目前社会保障改革已进入“深水区”和“攻坚期”，能否增强公平性、适应流动性、保证可持续性，是实现党的十八大提出的“到2020年建成覆盖城乡居民的社会保障体系”宏伟目标的关键。从本期开始，论坛板块设立“十三五・社保前瞻”栏目，特邀专家学者和业内人士，为社会保障“十三五”规划建言献策。适龄人口全部参加了基本养老保险和所有老年人都能够按月领取养老金。迄今为止，我国已经实现了所有老年人都能够按月领取养老金的初步目标，但还有5%左右的城乡居民因各种原因遗漏在医疗保险制度外，更有1亿多适龄劳动人口还未被基本养老保险制度覆盖。因此，“十三五”期间医疗保险、养老保险的重大任务，就是在巩固已经加入医疗保

险、养老保险人群的基础上，将遗漏在制度外的未

参保人群全部纳入进来，这是“十三五”期间的硬

任务，也是必须啃下的“硬骨头”。

第二，面向特定群体的保障制度安排能够真正

覆盖到该群体全体成员身上。它包括：一是工伤保

险、失业保险等应当覆盖所有职业劳动者，以确保

劳动者能够真正解除职业伤害与失业风险的后顾之

忧。二是社会救助全面托底，将贫困线下的城乡居

民以及有急难救助需求的城乡居民悉数纳入并施以

援助，不再有任何人因生计困难而陷入绝境，这一

目标的实现意味着低收入群体与不幸者能够合理分

享到国家发展成果。三是面向老年人、儿童、残疾

人的社会福利及相关服务体系建成，并能够覆盖到

有需要的所有老年人、儿童、残疾人身上，这一目

标的实现意味着让这些群体合理分享到了国家发展

成果。四是保障性住房能够满足那些既买不起私人

住房也租不起房的人的需要，它同样是收入有限者

参与合理分享国家发展成果的途径。与医疗保险、

养老保险制度相比，上述制度无疑不具有全民性或十三五社保前瞻

者普惠性，但它同样需要根据制度安排覆盖到应当覆盖的全体对象。从现实出发，这些制度对特定群体还未做到全覆盖。例如，在工伤保险与失业保险中，规模庞大的农民工群体仍有相当部分未被覆盖；在社会救助中，低保制度虽然号称已经实现了应保尽保，但因实践中有冒领、优亲厚友等情况，一些地方客观上存在着符合条件者却还未申请到低保的现象；至于医疗救助、教育救助、住房救助、急难救助等均还存在着缺漏现象；老年人社会服务、儿童与残疾人服务的供给更是与实际需求相差甚远。

综上，我国基本保障制度离全覆盖的目标均还存在着差距，“十三五”期间的任务依然非常繁重，但这是必须要完成的工作任务。

促使法定保障制度走向定型，

真正实现公平、可持续发展

社会保障是用确定的制度安排来应对人生不确定的生活风险，这一制度的卓越功能集中体现在通过定型的制度安排为全体人民提供稳定的安全预期，而定型的制度安排必定是能够真正实现公平、可持续发展的制度安排。

联系到我国的现实，基本养老保险制度、基本医疗保险制度、综合型社会救助制度、其他法定制度安排如军人保障制度、老年人福利制度、残疾人福利制度、儿童福利制度等，均还在改革探索中，几乎没有一项制度安排能够称得上是成熟、定型的。正因为法定保障制度长期处在试验性改革状态，其责任分担不清晰、结构不稳定、预期不明确，不仅损害了制度的权威性与可靠性，也引发了公众的不安与焦虑情绪。因此，“十三五”期间要全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，必须促使法定保障制度走向定型，并能够实现公平、可持续发展。

为此，特别需要做好科学的顶层设计，它必须立足全局与长远，必须超越具体的社会保障项目之上、超越各项制度的分管部门之上、超越一届政府之上，唯有如此，才能做到统筹考虑、系统设计、协同推进。同时，必须优化现行各项制度安排，包括责任分担机制、筹资机制、待遇调整机制等，这已经是迫在眉睫的任务。在此基础上，必须通过立法及法律的修订完善来实现制度的定型，靠红头文件指导社会保障改革或实施社会保障制度的时代将成为历史。

十三五・社保前瞻

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F

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大力发展各种补充保障，

全面建成多层次的社会保障体系

构建多层次的社会保障体系是各国社会保障改革的共同取向，它的实质是通过多层次体系的构架来进一步合理划分不同主体的责任分担，从而更加合理地配置社会保障资源。要全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，必然要以全面建成多层次的社会保障体系为条件。

以养老保险为例，基本养老保险由用人单位或雇主、劳动者与政府三方分担责任，职业年金、企业年金通常由用人单位或雇主与劳动者分担缴费责任，而商业性的人寿保险则纯粹是参保者个人自负缴费责任，三个层次三种责任承担方式。如果只有单一层次，就可能因保障水平低而难以保障老年人的基本生活，或者因保障水平高而陷入难以自拔的财政危机之中，这已经是为许多国家证明了的现象。特别是进入人口老龄化社会后，单一层次的养老保险更难以持续发展。因此，发展第二、第三层次的养老保险就具有了必要性和重要性。

以医疗保险为例，基本医疗保险、大病医疗保险、医疗救助所解决的都是城乡居民的普遍性疾病医疗问题，不可能解决疾病医疗中的全部问题，做得再好也难以全面满足高收入者的需要。因此，要全面解决疾病医疗的后顾之忧，要想获得更为便捷、高效的医疗服务，还需要有补充医疗保险或者商业性的健康保险加以补充，这就是第二层次的医疗保险，它不会损害第一层次参保人的权益，却可以满足有需要、有条件者的更高要求。

以社会救助与社会福利服务为例，仅有政府供

慈善事业恰恰是最好的补充。例如，慈善事业所募集的资源能够弥补政府社会救助资源的不足，慈善组织的服务更可以满足有需要者的个性化需求，这是政府无法做到的。因此，没有慈善事业的配合，社会救助与社会福利事业的功效会大打折扣。

以灾害补偿为例，政府救灾通常只能解决灾民的基本生计问题，而商业保险、政策性保险在各国灾害损失补偿中都扮演着十分重要的角色。伴随经济改革的深化，我国的举国救灾体制也不可持续，政府救灾改革的正确方向就是充分利用保险机制，通过发展政策性农业保险、农房保险与巨灾保险等来壮大整个灾害损失补偿的物质基础，进而达到更有效地恢复灾害损失的目的。对政府救灾而言，政策性保险与巨灾保险就可以视为第二层次。

还有雇主责任保险可以补工伤保险之不足，等等。

综上，多层次社会保障体系不仅体现在养老保险与医疗保险等社会保险制度安排中，也体现在社会救助、灾害救助、社会福利制度中，我们需要的是整个社会保障制度的多层次化。只有这样，才能更好地由社会各界分担起社会保障的责任，才能动员更多的社会资源与市场资源，才能源源不断地壮大社会保障制度的物质基础，这是实现国民福利持续增长的前提条件。不过，联系到现实可以发现，多层次社会保障体系中的第二、三层次并未得到发展，这无疑是国家在“十三五”期间必须要努力完成好的工作任务。

全面建成适合国情的社会保障决策、

监管与运行机制

全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，还必然要求全面建成适合中国国情的社会保障决策、监管与运行机制。现阶段的事实是，社会保障制度从决策到监管、经办，都是行政主导，立法机关还未真正到位，司法机关则处于缺位状态，经办机构因完全从属于行政机关而难以根据需要发展并承担起对制度运行应有的责任。这种状态显然是不成熟的，也是不正常的，它在过去“摸着石头过河”年代还情有可原，但在国家发展站在更高起点，并进入全面推进依法治国的时代后，必须做出重大调整。调整的方向就是在执政党的领导下，让立法机关、行政机关、司法机关与经办机构各司其职、各负其责。

十八届三中全会不仅明确要发挥市场在资源配置中的决定性作用，而且强调重点领域关键环节的制度安排要走向成熟、定型，还提出了要加快转换政府职能并充分调动社会力量办理社会事务的积极性；而四中全会则确立了全面推进依法治国的方略，明确了立法机关主导立法、重大改革要于法有据，并突出了公正司法等。所有这些，都表明我国已经走过了“摸着石头过河”的年代。

在这样的背景下，基于社会保障制度的公共性与利益主体的多元性，以及对国家发展全局与长远的巨大影响，由国家立法机关通过制定、完善社会保障法律来实现社会保障制度定型并加以监督，由