第三章 组织

• 结构和功能的关系也是一种动态的关系，这一关系表现为功能的变化会引发结构的变化，功能会分合， 结构也会分合。尽管结构在一般情况下因功能而起，但有时在功能还没有提出需求之前，结构的主动变 革也会影响功能的运行。
组织结构形式
官僚制结构
• 这是公共管理所借助的 最重要，也是历时最久 的一种组织形；3） 记录在案的工作决定；4） 行政权与立法权分离；5） 行政人员经过特殊训练， 有特殊才能；6）非人格 化管理。
功能是基础，结构是由功能决定的。没有功能上的需求，结构也不会存在，因为结构只是功能履行所需要借助的一种方式 而已。比如，外来人口进入城市，这就有了一种管理外来人口的功能上的需要，因为需要解决外来人口进城后产生的一系 列问题，因而也就有了一种如“外来人口管理办公室”之类的组织结构形式来履行这样一种功能，如果没有这种功能上的 需要，也不会去建立这样的结构。再比如，大部制结构的建立，是因为原有一些组织的运行存在着功能上的紊乱，如同一 功能有多部门介入而形成碎片化，使得功能无法得到有效的运行，因而用一种新的结构形式来履行这一功能。
组织功能 决策功能
从静态的角度讲，组织功能涉及建构和规定完成任务或目标所需的结构和关系形式，比如层次的安排、职责 和职权的确立以及命令关系和协调关系的规定等。从动态的角度讲，就是资源（包括人力资源、财力资源、 信息资源等）配置、组织和利用。
为实现组织目标，组织需要就有关的事项做决定，它通常构成了组织活动的核心部分，并贯穿了管理的整个 过程。
公共管理导论
竺乾威，朱春奎，李瑞昌著
CONTENTS
第三章 组织
组织结构与组织功能 组织间关系 组织理论
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第三章 组织
组织结构与组织功能 组织间关系 组织理论
组织结构与组织功能的关系
• 公共管理的运作需要借助一个组织形式，因而这一组织就成了公共管理的一个重要的空间。所谓组 织，指的是两个或两个以上的人为了达到一个共同的目标而形成的一个协作系统。组织可以说是一 种履行某种功能以达到组织目标的结构形式。一般来讲，组织（无论哪种类型的组织、政府、企业 抑或军队）通常履行的功能包括：
矩阵结构
• 矩阵结构的出现在某种 程度上弥补了官僚制结 构的不足，这一不足表 现为对外部变化的反应 较为迟缓。矩阵结构由 纵向的部门结构和横向 的项目结构交叉构成。 矩阵结构形成的原因在 于，就完成一个项目 （也可以说是一件事情 或一个任务）而言，单 靠一个部门是不够的， 有时需要多个部门的合 作才能将任务完成，这 就导致了部门间的交叉。
• 组织是为解决问题而建立的，比如，企业是为提供某种产品或服务、解决需求而建立起来的，公共组织 则是为解决社会公共问题而建立起来的。“事”构成了组织建立的一个原点，事的完成需要通过履行各 种功能，需要通过决策、协调、控制等，而功能的履行需要借助一个组织形式。能否有效地履行，组织 结构的优劣非常重要。因此，我们看到，结构与功能作为组织两个最重要的构成部分，其关系表现在：
组织结构与组织功能的关系
• 正因为组织结构的重要性，不同类型的组织的结构设计就成了一个需要认真考虑的问题。比如，组织的 领导结构就有两种类型，一是首长制，二是合议制。可以看到，首长制通常用于办事型的组织，这是因 为办事强调快，强调效率，而首长制的特点恰恰在于快，首长决定了就执行，无须再讨论。正因为如此， 政府系统一般采用首长制的结构，因为政府是办事机构，强调效率。合议制结构则适应于讨论型的组织， 讨论不需要快，而是要周全，而合议制的特点是对一个问题的讨论和决定最后以少数服从多数的方式来 解决，这一过程尽管可能会拖延时间，但对问题的彻底讨论有助于决定的做出。在我国，共产党组织和 人大组织采用的就是合议制结构，一些问题的最终决定是通过少数服从多数来决定的，因为党和人大不 是办事型机构，而是讨论型机构，它们是制定方针和政策的机构，方针和政策的制定不要求快，而是要 求周全。
• 此外，在国家的行政体制上，我们还可以看到两种不同的组织结构设计，一是单一制结构，二是联邦制 结构。单一制也就是中央集权的结构，地方政府都从属于中央政府，服从中央政府；而联邦制结构中， 中央层面的政府和地方政府之间没有从属关系，地方政府享有自治的权力。选择哪一种结构则更多的是 出于一个国家的历史、传统的考虑，出于哪种形式能更有助于国家管理的考虑（当然，这也是可以改革 的，中央集权的结构可以改成联邦结构，反之也一样）。由于两种结构都有它的优缺点，因此在这一体 制的运行中有时有必要加以改革和完善。以中央集权制来看，这一结构的优点在于权力掌握在中央，中 央一个号令马上就可以行动，做事效率高；缺点在于下级的积极性、主动性和创造性会受到制约。因此， 如何发挥上下两个积极性一直是这一结构需要解决的问题。
结构一旦建立起来，就会对功能的行使产生反作用，结构的好坏或适用性在相当程度上决定了功能行使的有效性。即便就 履行同一种功能而言，也会有不同的结构形式，这是视可能产生的结果而决定的。比如，环境比较稳定下的组织运作，一 般会采用官僚等级制的组织机构，而环境变动较大下的组织运作，就会采用矩阵或扁平的组织结构，从这个意义上可以看 到结构的重要性。传统的组织理论就是以结构的好坏来判断一个组织的效率的，一个结构臃肿、层次过多的组织是不可能 有效率的，因为它首先影响了组织沟通协调的功能，进而会影响到组织的决策功能。
协调功能 组织的活动在某种程度上就是一种协调的过程，包括组织内部关系的协调以及与外部关系的协调。从组织内
部来讲，它与命令构成了两种最重要的沟通方式。
控制功能 组织的活动过程也可以说是一个控制的过程，因为组织必须保证其活动按照既定的目标前进，因此，它需要
对过程中出现的偏离目标的行动进行纠正。
组织结构与组织功能的关系
扁平结构
• 扁平结构往往也是与团 队结构的运作联系在一 起的，团队有时就构成 了扁平结构的一个组成 部分。
• 扁平结构还有一种表现 形式，即无缝隙组织结 构。无缝隙组织是行动 快速并能够提供品种繁 多的、用户化和个性化 产品和服务的组织，并 以一种整体的而不是各 自为政的方式提供服 务”。