关于行政解释的几个问题

2011年第10期山东社会科学No．10

总第194期SHANDONG SOCIAL SCIENCES General No．194

关于行政解释的几个问题

赵德铸

（济南大学法学院，山东济南250022）

［摘要］行政解释是法定的国家行政主体按照法定的权限和程序对法律规范作出的阐释和说明，在其职权范围内具有法律约束力，是正式法律解释的方式之一。行政机关对法律、

法规等的解释既可是行政立法，也可是行政解释。行政解释是必要的，但过于强势的解释会

打破权力均衡。

［关键词］行政解释；法律解释；行政法

［中图分类号］D922．1［文献标识码］A［文章编号］1003－4145［2011］10－0085－03

法律解释是法律适用的基本方法，法律经由解释才能适用。然而，对法律解释的理解却莫衷一是，作为法律解释之一的行政解释问题也因此众说纷纭。本文试从行政解释的内涵、性质和地位等方面厘清行政解释的定位，以遏制强势行政解释的蔓延。

一、行政解释的意蕴：法律解释抑或解释法律

按照学界的通常理解，行政解释的上位是法律解释，但由于对法律解释的不同理解，造成对行政解释的理解也呈现混乱状况。因此，我们有必要理清法律解释的脉络，给予行政解释以准确的定位，从而发挥行政解释应有的作用。法律解释是传统理论法学的一个概念，但对其涵义中外法学家有不同的观点。陈金钊教授列举了近十多种不同的观点作了分析，并得出如下结论：“我国理论界对法律解释认识有一个共性，这就是把法律解释当成了解释法律。”①尽管陈金钊教授在后来的一篇论文中对二者的区分作了一定程度的妥协，②但我还是愿意用这两个概念来说明法律解释的涵义。

法律解释与解释法律并不是毫无意义的词序颠倒，二者有不同的涵义。解释法律任何人均可为之，比如学者对法律的本质及特征的揭示，律师对法律的理解，一般公众对法律的认识等。在性质上，解释法律属于民间解释，不具有法律效力。法律解释则是“有法律解释权的主体根据法定的解释权限和程序对国家制定或认可的法律（包括议会的法典式制定法和出自法官的判例法以及国家认可的宗教法、民间习惯法等）以及有法律意义的事实（对判例法而言）按照一定的逻辑规则所作的通俗化、延伸化或限缩化的说明活动”。③就是说，法律解释是官方的有法律效力的解释。就解释对象来说，法律解释的对象只能是本国现行有效的法律文本，法律解释权就是特定主体所享有的对法律和事实进行解释说明的权力；而解释法律的对象则广泛得多，法学家的学理解释的对象可能还会扩展到古今中外的正式法律和非正式法律，甚至政治、经济诸因素都可以纳入法学家解释法律的范围。因此，这里理解的法律解释是狭义的，我们“应从法律解释概念中剔除非正式解释部分，法律解释就是有权的机关对法律意义的阐明。学理解释和任意解释只是解释法律的组成部分，而不属于法律解释”。④

法律天然地具有滞后性，尽管立法者竭力设法预见一切可能发生的情况并据此为人们预设行为规则，只

收稿日期：2011－07－22

作者简介：赵德铸，济南大学法学院副教授、中国政法大学宪法与行政法专业博士生。

①陈金钊：《法律解释的哲理》，山东人民出版社1999年版，第41页。

②陈金钊：《法律解释及其基本特征》，载刘士国主编《法解释的基本问题》，山东人民出版社2003年版，第379－386页。

③谢晖：《法的思辨与实证》，法律出版社2001年版，第181－182页。

④陈金钊：《法律解释的哲理》，山东人民出版社1999年版，第43页。

是社会生活是复杂多样、不断向前发展的，正如梅因所说

：“社会的需要和社会的意见常常是或多或少地走在‘法律’的前面的。我们可能非常接近地达到它们之间缺口的接合处，但永远存在的趋向是要把这缺口重

新打开来。

”①但法律不能朝令夕改，必须保持相对的稳定性，否则会使公众丧失对法律的信仰。因此法律解释成为弥补法律不足的必要方法。还需要说明的是，与这种规范性的解释相对应，还有一种非规范性的法律

解释，

就是将法律运用于个案时对法律条款和法律事实的解释，这是法律的执行者或适用者通过识别将法律运用于法律事实的一种理解或“解释”，这在传统法理学是属于行政执法和法律适用的范畴，但这种

“解释”是不具有普遍的约束力的事后解释，只是行使“审判权”或“执法权”的从权力或必要的方法。法律解释是抽

象了众多具体“理解”的一种规范性的理解。

根据对法律解释的上述阐释，作为下位概念的行政解释也应该遵行同样的思路来界定。在解释的主体上，只有依法享有国家行政解释权的行政机关才能进行行政解释，而一般行政机关在处理其职权范围内的具体行政事务时对具体应用法律规范的理解是行政执法权的一种附属权力，是对特定相对人发生法律效力的具体解释，其与一般公众对法律的认知没有实质区别，属于解释法律。在解释的对象上，只能是现行有效的法律文本，具体有法律、法规和规章，而不包括所谓的事实文本。有学者抱怨这种界定“根本没有考虑行政

解释发生的场域，即行政解释必然是在法律文本遭遇行政事实的过程中产生”这一事实。

②这种抱怨其实是混淆了行政解释（法律解释）与事实解释的界线，也混淆了行政解释与行政执法的关系。法的事实解释是“法律适用者对案件的陈述事实进行理解、阐明和补足的意义探究活动，是具有法律效果的意义识别和判断

活动，

……是一种区别于法的事实认定、法律解释的独立的活动过程”。③二、法律适用的解释：行政立法抑或行政解释

根据《宪法》、《立法法》、《国务院组织法》和《地方组织法》等的规定，国务院有权制定行政法规，国务院各部门和特定地方政府有权制定行政规章和地方政府规章。行政机关制定行政法规和行政规章的行为是行

政立法行为。当然，在我国是否应该存在职权立法是有不同声音的，

④但存在行政立法权是不容否认的事实。行政立法实践进一步引发人们的思考：对法律具体适用的解释是行政解释还是行政立法？行政解释既

有对自己所立之法的解释，

也有执行过程中对法律的具体适用的解释，这些解释究竟是“行政立法”还是“行政解释”？因为根据现行的解释体制，法律的解释分为立法解释、行政解释和司法解释。尽管学者对司法解

释立法化的倾向不满，⑤但至少在理论上司法机关不具有造法功能，所以，对“两高”在法律适用过程中对法

律的解释及对具体问题的批复的司法性没有什么疑问。

但立法解释与行政解释之间似乎有些模糊不清。根据笔者掌握的有限文献资料，较早对这个问题提出

质疑的是方世荣教授，方教授对上海辞书出版社1984年12月第2版的《法学词典》上对“立法解释”与

“行政解释”的模糊对待作了分析。该词典对广义“立法解释”作了这样的释义

：“指其他国家机关对自己制定的具体法规所作的解释，如国务院对它颁布的行政法规所作的解释。”而在“行政解释”的条目上又同样解释

为：“国家行政机关对它本身制定的法律规范或对法律规范如何应用问题所作的解释。”方教授认为：“这样‘行政解释’的前半句说明显然同‘立法解释’的说明相同，因而出现了矛盾。”产生这种矛盾的原因是

“未加分析地同时以两种标准去说明产生行政立法现象之后行政机关对法的解释工作：一条标准是以解释机关为

标准，即凡权力机关作出的有权解释都称为‘立法解释’，凡司法机关作出的有权解释都称为‘司法解释’，凡

行政机关作出的有权解释（无论是什么性质的解释）都称为

‘行政解释’，这样，行政机关对自己制定的行政法规、行政规章的解释必然应归于行政解释之列；另一条标准则是以解释的性质为标准，即凡立法者对自己

制定的法律规范作立法本意的阐述和对涵义、内容及术语等方面的限定解释为‘立法解释’，凡对行政管理

工作中如何具体应用法律规范问题的解释则归于‘行政解释’。这样，行政立法者对自己制定的行政法规、

①②③④⑤［

英］梅因：《古代法》，沈景一译，商务印书馆1959年版，第15页。孙日华

：《行政解释的再定位：回归与创造》，《西部法学评论》2009年第3期。黄竹胜

：《行政法解释的理论建构》，山东人民出版社2007年版，第286页。对此，

学者是有不同声音的。王磊教授认为，我国宪法的权力分工决定了国务院不能行使立法权，立法权只能由民意代表机关行使。立法权是世界各国代议机关所普遍享有的最主要的传统权力。行政机关制定行政法规、规章的活动应当被称为委任立法，以“委任立法”取代

“行政立法”。见王磊：《对行政立法权的宪法学思考》，载《中外法学》1998年第5期。曾祥华博士也有关于职权立法不正当性的论述，见

《论行政立法权来源的正当性》，载

《学习与探索》2005年第4期。袁圣明

：《司法解释“立法化”现象探微》，《法商研究》2003年第2期。