第3章 中国环境管理方针和政策
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2020/6/18
2贯彻预防为主政策的主要内容
按照三同步、三统一的方针，把环境保护纳入到国 民经济和社会发展计划之中，进行综合平衡，这是 从宏观层次上贯彻预防为主的环境政策的先决条件。
环境保护与产业结构调整、优化资源配置相结合， 促进经济增长方式的转变，这是从宏观和微观两个 层次上贯彻预防为主环境政策的根本保证。
━ 是中国70年代所制定的环境管理政策和制 度的基本指导方针，其它环境保护和管理 的规定和办法，是这一方针的具体化和延 伸。
━ 基本正确，符合当时的中国国情，在 1973～1983年间，对中国的环境保护工作 起到了积极的指导作用。
2020/6/18
二、1980年代“三同步、三统一”的方针
背景： ━ 进入1980年代后，国家社会经济发展的 重大变化 ━ 包括环境保护在内的社会管理体制进行 重大改革 ━ 对环境问题认识的深化，较多地从经济 与环境相互协调的观点考察环境问题
2020/6/18
对于中国环境保护基本方针的新论述
━ 全面建设小康社会的环境保护目标 ━ 环境保护关系到中华民族的伟大复兴和各项事业
的可持续发展。做好环保工作利在当代，惠及子 孙。 ━ 环境也是生产力。 ━ 环境保护是我国的一项基本国策，是可持续发展 战略的重要内容，直接关系现代化建设的成败和 中华民族的复兴。 ━ 重建西部山川秀美的生态环境
强化环境管理政策提出的背景，是基于当时的两 个重要事实:
━ 没有足够的经济和科技实力治理污染 ━ 现有的许多环境问题是因为管理不善造成
2020/6/18
《环境管理学》的上课内容
环境管理的社会实践
环境管理学的理念
本课程的主要教学内容 理论＋案例
环境管理学的技术和方法
涉及部分环境评价、规 划、系统工程、及环境 人文社会科学的内容
基础环境科学：自然、社会和人文科学
2020/6/18
什么是基本方针？什么是基本政策？什么是基本战略？
战略和思想
2020/6/18
三十二字方针的历史地位
在1973年的第一次全国环境保护会议上被 确定为环境保护的指导方针
写进了中国第一个环境保护文件：《关于 保护和改善环境的若干规定》试行草案
写进了1979年《中华人民共和国环境保护 法（试行）》
2020/6/18
三十二字方针的评述
━ 是我国环境保护工作和早期环境立法的基 本指导思想，是对当时环境保护工作的原 则、方向、主要方面和问题的高度概括。
摘自《我们需要一场变革》 曲格平，1984
环境保护成为基本国策的原因（之二）
这是由中国的基本国情决定的 环境破坏=资源破坏
是由中国的环境状况决定的 环境污染、生态破坏；事关所有公民
是由国际履约责任决定的 《蒙特利尔议定书》、《生物多样性公约》等
2020/6/18
2020/6/18
2020/6/18
2020/6/18
“三同步”方针的解 释 ━ 三同步的前提是同步规划，实际上是预防为
主思想的具体体现，它要求把环境保护作为 国家发展规划的一个组成部分，在计划阶段 将环境保护与经济建设和社会发展作为一个 整体同时考虑。
━ 三同步的关键是同步实施，实质是将经济建 设、城乡建设和环境建设作为一个系统整体 纳入实施过程，采取各种有效措施，运用各 种管理手段落实规划目标。
2020/6/18
2020/6/18
一、环境保护是中国的一项基本国策
1环境保护基本国策的确立
1970年代以前没有“环境保护”的概念，只提 出了水土保持、森林保护、劳动保护与环境卫生等 相关政策措施。
1983年第二次全国环境保护会议上提出了环境 保护是现代化建设中的一项战略任务则一项基本国 策，由此确立了环境保护在经济和社会发展中的重 要地位。
2020/6/18
环境保护基本方针的一个小结
与环境保护管理的思想和战略密切相关 是思想和战略在中国国家层次上的具体体现
经历了三个阶段 三十二字方针、三同步三统一方针、1992年后新阶段
正在经历着重要的变革 在可持续发展新形势下，中国环境保护基本方针不断 地丰富和完善；可持续发展、生态建设、清洁生产、 循环经济、生态环境安全等多种环境保护思想和理论 正在对基本方针产生重要的影响。
谁污染谁治理的政策思想是：治理污染，保护环 境是生产者不可推卸的责任和义务，由污染产生的损 害以及治理污染所需要的费用，都必须由污染者承担 和补偿，从而使外部不经济性内化到企业的生产中去。
1970年代初经济合作与发展组织（OECD）将日本 环境政策中的“污染者负担”作为一项经济原则提出 后，被世界上许多国家采取。中国“谁污染谁治理” 政策也从这一原则引申而来。
建设项目的环境管理，严格控制新污染源的产生， 这是从微观层次上贯彻预防为主环境政策的关键。
2020/6/18
3对环境库兹涅茨曲线EKC讨论
1955年,诺贝尔经济学奖获得者库兹涅茨 （S.Kuznets）在其对收入差异的研究中发现,人均收入 的差异具有随着经济的增长表现出先逐渐加大、后逐渐 缩小的规律，两者之间呈被称之为库兹涅茨曲线的倒“U” 型分布。
2020/6/18
━它要求放弃单纯追求增长的经济发展模式，强调发展 的整体效益和综合效益，使经济的发展既能满足人们对 物质经济利益的需求，又有满足人民对生存环境质量的 需要。 ━为中国1980年代的制定的环境管理政策和制度奠定的 基础。 ━在第三、四次全国环境保护会议上，这一方针得到重 申，并加以逐步完善，成为长期指导中国环境保护工作 的根本性方针。
2020/6/18
━ 三同步的目标是同步发展，是制定环境规划的 出发点和落脚点，既要求把环境问题解决在经 济建设和社会发展过程中，又要求不能以牺牲 环境为代价。
━ 三统一是贯穿于三同步过程中的一条最基本原 则；
2020/6/18
“三同步、三统一”的方针的评述
━ 是对环境保护的三十二字方针的重大发展；是 环境管理思想与理论的重大进步，三统一原则 比较充分地体现了1980年代提出的环境保护与 经济社会协调发展的战略和思想，也初步包含 了协调发展和可持续发展的部分思想，指明了 解决环境问题的正确途径。
预防为主 谁污染谁治理 强化环境管理
2020/6/18
（一）预防为主的政策
1政策思想 把消除污染、保护环境的措施实施 在经济开发和建设过程之前或之中，从根本上 消除环境间题得以产生的根源，大大减轻事后 污染治理和生态保护所要付出的沉重代价。
预防为主政策的关键，是转变“先污染、 后治理”的经济发展模式和环境保护方法。
2020/6/18
对环境库兹涅茨曲线EKC讨论3
环境库兹涅茨曲线：一个科学规律？还是一个历史 弯路？
一个人、两个人在一个地方摔了一跤，是意外？ 100个、1000个人都在这个地方摔了跤，是科学规 律？ 第1000个人之后的人是否也一定按“规律”在这 个地方摔一跤？
2020/6/18
（二）谁污染谁治理的政策
2020/6/18
“ 三同步、三统一”的方针的内容
1983年第二次全国环境保护会议提出了 “三同步、三统一 ”的环境保护战略方针。
在国家计划的统一指导下，环境保护与 经济建设、城乡建设同步规划、同步实施、 同步发展，实现经济效益、社会效益和环境 效益的统一。
这也是至今指导我国环境保护工作的基 本方针。
保护环境，生态平衡是保证粮食自给的基本前提；
制止环境恶化，改善环境质量，是促进经济持续发 展的重要条件；
创建一个适宜的、健全的生活环境和自然环境是 “四化”建设的重要目标；
远近结合统筹兼顾，既要看到今天又要想到后代是 我们社会主义建设的基本方针。
一个问题：与科教兴国和可持续发展战 略相比，环境保护还能不能称得上是基 本国策？不管是与不是，环境保护工作 者应该20在20/6这/18种新的形势下做些什么？
2020/6/18
三、1992年之后环境保护方针的新探讨
在1992年之后，可持续发展思想被世界各国普 遍接受，中国政府也将可持续发展作为国家发展的一 个根本战略。在这种新形势下，在2019年召开的第四 次全国环境保护会议上，中国将“三同步、三统一” 方针与可持续发展战略紧密结合起来，提出：
推行可持续发展战略，贯彻“三同步”方针，推 进两个根本性转变，实现“三效益”统一。
环境标准 经济水平
2020/6/18
2020/6/18
对环境库兹涅茨曲线EKC讨论2
环境库兹涅茨曲线EKC：先污染、后治理的理论依据？
中国科学院可持续发展战略研究组在《2000中国 可持续发展战略报告》中提出，“EKC如果是不可避免 的规律，就应利用此曲线对全国以及各省、市的环境 污染走势进行预测预报，从而在科学的基础上确定出 对应环境污染高峰的‘临界点’以及达到此临界点的 时间长度，并形成合理的决策框架”。
基本方针
基本政策
环境保护方针、政策是体现环境保护战略和思 想，将环境保护的战略与思想、将环境保护的理论 与实践联接为一个有机整体的桥梁，是实现一定历 史时期环境保护任务和目标和行动准则和指南。
简言之，环境保护方针、政策是环境保护战略 和思想的进一步具体化。
2020/6/18
环境保护思想和战略的三个阶段
2020/6/18
第一节 中国环境保护的基本方针
大致分三个阶段。 一、1970年代提出的三十二字方针 二、1983年提出的“三同步、三统一”方针 三、1992年之后的新发展
2020/6/18
一、1970年代提出的三十二字方针
历史背景
1972年6月5～16日，联合国在斯德哥尔摩召开了人类 环境会议。联合国人类环境会议不仅是世界环境保护 的里程碑，也成为我国环境保护事业的转折点和环境 政策发展的新起点。
污染者没有经济能力赔偿或负担怎么办？ 企业破产、无力偿还、恶意拖欠：煤炭企业 政府对自己造成的污染采取漠视态度 污染者确实没有能力赔偿 污染或损害后果在现有技术经济条件下无法弥补
建立环境超级基金，引入环境保险，一个探索中 的作法？
2020/6/18
（三）强化环境管理的政策
三大政策中，核心是强化环境管理 是具有中国特色。
Baidu Nhomakorabea020/6/18
全国地表水供水水源地水质类别比例图
2020/6/18
2020/6/18
七 大 水 系 综 合 污 染 指 数 比 较 和 七 大 水 系 水 质 类 别2020/6/18
2020/6/18
2020/6/18
2020/6/18
2020/6/18
二、中国环境保护的三大基本政策
一、1950－1970年代 把环境问题当作一个技术问题，以治理污染为主要
管理手段的阶段 经济优先发展战略
二、1980－1990年代 把环境问题当作经济问题，以经济刺激为主要管理
手段的阶段 均衡发展战略或协调发展战略
三、1992年之后 把环境问题当作一个发展问题，以协调经济发展与
环境保护关系为主要管理手段的阶段 可持续发展战略
1992年美国经济学家古斯曼（Grossman）和克鲁格 （Kureger）等提出了环境库兹涅茨曲线EKC （Environment Kuznets Curve）的假设，有关EKC的研 究引起了经济学家和环境学家的共同关心。
2020/6/18
对环境库兹涅茨曲线EKC讨论
环 境
后治理
质
量
先污染
2020/6/18
2020/6/18
1实行谁污染谁治理政策的主要内容
明确经济行为主体的环境责任
环境责任者的认定 污染者付费、开发者保护、利用者补偿、破坏者恢复
解决环境保护的资金问题
这一政策的新内涵：谁污染谁治理、谁开发谁保护、 谁利用谁补偿、谁破坏谁恢复
进一步的趋势：谁治理谁获益
2020/6/18
2谁污染谁治理政策或污染者负担的问题？
认真准备和积极参与这次会议，使中国政府认识 到了环境问题的重要性，开始着手制定国家环境保护 的基本方针。
2020/6/18
三十二字方针的内容 1972年，我国出席人类环境会议的代表提
出：“全面规划、合理布局、综合利用、化害 为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福 人民” 的方针，简称三十二字方针。
2020/6/18
2基本国策的含义
所谓国策，是建国之策、 治国之策、兴国之策。只有对 国家经济建设、社会发展和人 民生活具有全局性、长期性和 决定性影响的那种谋划和策略， 才可称为国策。保护环境就具 备了这样的品格，因此，把它 定为一个项基本国策。（曲格 平，1984）
2020/6/18
3环境保护成为基本国策的原因（之一）
2贯彻预防为主政策的主要内容
按照三同步、三统一的方针，把环境保护纳入到国 民经济和社会发展计划之中，进行综合平衡，这是 从宏观层次上贯彻预防为主的环境政策的先决条件。
环境保护与产业结构调整、优化资源配置相结合， 促进经济增长方式的转变，这是从宏观和微观两个 层次上贯彻预防为主环境政策的根本保证。
━ 是中国70年代所制定的环境管理政策和制 度的基本指导方针，其它环境保护和管理 的规定和办法，是这一方针的具体化和延 伸。
━ 基本正确，符合当时的中国国情，在 1973～1983年间，对中国的环境保护工作 起到了积极的指导作用。
2020/6/18
二、1980年代“三同步、三统一”的方针
背景： ━ 进入1980年代后，国家社会经济发展的 重大变化 ━ 包括环境保护在内的社会管理体制进行 重大改革 ━ 对环境问题认识的深化，较多地从经济 与环境相互协调的观点考察环境问题
2020/6/18
对于中国环境保护基本方针的新论述
━ 全面建设小康社会的环境保护目标 ━ 环境保护关系到中华民族的伟大复兴和各项事业
的可持续发展。做好环保工作利在当代，惠及子 孙。 ━ 环境也是生产力。 ━ 环境保护是我国的一项基本国策，是可持续发展 战略的重要内容，直接关系现代化建设的成败和 中华民族的复兴。 ━ 重建西部山川秀美的生态环境
强化环境管理政策提出的背景，是基于当时的两 个重要事实:
━ 没有足够的经济和科技实力治理污染 ━ 现有的许多环境问题是因为管理不善造成
2020/6/18
《环境管理学》的上课内容
环境管理的社会实践
环境管理学的理念
本课程的主要教学内容 理论＋案例
环境管理学的技术和方法
涉及部分环境评价、规 划、系统工程、及环境 人文社会科学的内容
基础环境科学：自然、社会和人文科学
2020/6/18
什么是基本方针？什么是基本政策？什么是基本战略？
战略和思想
2020/6/18
三十二字方针的历史地位
在1973年的第一次全国环境保护会议上被 确定为环境保护的指导方针
写进了中国第一个环境保护文件：《关于 保护和改善环境的若干规定》试行草案
写进了1979年《中华人民共和国环境保护 法（试行）》
2020/6/18
三十二字方针的评述
━ 是我国环境保护工作和早期环境立法的基 本指导思想，是对当时环境保护工作的原 则、方向、主要方面和问题的高度概括。
摘自《我们需要一场变革》 曲格平，1984
环境保护成为基本国策的原因（之二）
这是由中国的基本国情决定的 环境破坏=资源破坏
是由中国的环境状况决定的 环境污染、生态破坏；事关所有公民
是由国际履约责任决定的 《蒙特利尔议定书》、《生物多样性公约》等
2020/6/18
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2020/6/18
“三同步”方针的解 释 ━ 三同步的前提是同步规划，实际上是预防为
主思想的具体体现，它要求把环境保护作为 国家发展规划的一个组成部分，在计划阶段 将环境保护与经济建设和社会发展作为一个 整体同时考虑。
━ 三同步的关键是同步实施，实质是将经济建 设、城乡建设和环境建设作为一个系统整体 纳入实施过程，采取各种有效措施，运用各 种管理手段落实规划目标。
2020/6/18
2020/6/18
一、环境保护是中国的一项基本国策
1环境保护基本国策的确立
1970年代以前没有“环境保护”的概念，只提 出了水土保持、森林保护、劳动保护与环境卫生等 相关政策措施。
1983年第二次全国环境保护会议上提出了环境 保护是现代化建设中的一项战略任务则一项基本国 策，由此确立了环境保护在经济和社会发展中的重 要地位。
2020/6/18
环境保护基本方针的一个小结
与环境保护管理的思想和战略密切相关 是思想和战略在中国国家层次上的具体体现
经历了三个阶段 三十二字方针、三同步三统一方针、1992年后新阶段
正在经历着重要的变革 在可持续发展新形势下，中国环境保护基本方针不断 地丰富和完善；可持续发展、生态建设、清洁生产、 循环经济、生态环境安全等多种环境保护思想和理论 正在对基本方针产生重要的影响。
谁污染谁治理的政策思想是：治理污染，保护环 境是生产者不可推卸的责任和义务，由污染产生的损 害以及治理污染所需要的费用，都必须由污染者承担 和补偿，从而使外部不经济性内化到企业的生产中去。
1970年代初经济合作与发展组织（OECD）将日本 环境政策中的“污染者负担”作为一项经济原则提出 后，被世界上许多国家采取。中国“谁污染谁治理” 政策也从这一原则引申而来。
建设项目的环境管理，严格控制新污染源的产生， 这是从微观层次上贯彻预防为主环境政策的关键。
2020/6/18
3对环境库兹涅茨曲线EKC讨论
1955年,诺贝尔经济学奖获得者库兹涅茨 （S.Kuznets）在其对收入差异的研究中发现,人均收入 的差异具有随着经济的增长表现出先逐渐加大、后逐渐 缩小的规律，两者之间呈被称之为库兹涅茨曲线的倒“U” 型分布。
2020/6/18
━它要求放弃单纯追求增长的经济发展模式，强调发展 的整体效益和综合效益，使经济的发展既能满足人们对 物质经济利益的需求，又有满足人民对生存环境质量的 需要。 ━为中国1980年代的制定的环境管理政策和制度奠定的 基础。 ━在第三、四次全国环境保护会议上，这一方针得到重 申，并加以逐步完善，成为长期指导中国环境保护工作 的根本性方针。
2020/6/18
━ 三同步的目标是同步发展，是制定环境规划的 出发点和落脚点，既要求把环境问题解决在经 济建设和社会发展过程中，又要求不能以牺牲 环境为代价。
━ 三统一是贯穿于三同步过程中的一条最基本原 则；
2020/6/18
“三同步、三统一”的方针的评述
━ 是对环境保护的三十二字方针的重大发展；是 环境管理思想与理论的重大进步，三统一原则 比较充分地体现了1980年代提出的环境保护与 经济社会协调发展的战略和思想，也初步包含 了协调发展和可持续发展的部分思想，指明了 解决环境问题的正确途径。
预防为主 谁污染谁治理 强化环境管理
2020/6/18
（一）预防为主的政策
1政策思想 把消除污染、保护环境的措施实施 在经济开发和建设过程之前或之中，从根本上 消除环境间题得以产生的根源，大大减轻事后 污染治理和生态保护所要付出的沉重代价。
预防为主政策的关键，是转变“先污染、 后治理”的经济发展模式和环境保护方法。
2020/6/18
对环境库兹涅茨曲线EKC讨论3
环境库兹涅茨曲线：一个科学规律？还是一个历史 弯路？
一个人、两个人在一个地方摔了一跤，是意外？ 100个、1000个人都在这个地方摔了跤，是科学规 律？ 第1000个人之后的人是否也一定按“规律”在这 个地方摔一跤？
2020/6/18
（二）谁污染谁治理的政策
2020/6/18
“ 三同步、三统一”的方针的内容
1983年第二次全国环境保护会议提出了 “三同步、三统一 ”的环境保护战略方针。
在国家计划的统一指导下，环境保护与 经济建设、城乡建设同步规划、同步实施、 同步发展，实现经济效益、社会效益和环境 效益的统一。
这也是至今指导我国环境保护工作的基 本方针。
保护环境，生态平衡是保证粮食自给的基本前提；
制止环境恶化，改善环境质量，是促进经济持续发 展的重要条件；
创建一个适宜的、健全的生活环境和自然环境是 “四化”建设的重要目标；
远近结合统筹兼顾，既要看到今天又要想到后代是 我们社会主义建设的基本方针。
一个问题：与科教兴国和可持续发展战 略相比，环境保护还能不能称得上是基 本国策？不管是与不是，环境保护工作 者应该20在20/6这/18种新的形势下做些什么？
2020/6/18
三、1992年之后环境保护方针的新探讨
在1992年之后，可持续发展思想被世界各国普 遍接受，中国政府也将可持续发展作为国家发展的一 个根本战略。在这种新形势下，在2019年召开的第四 次全国环境保护会议上，中国将“三同步、三统一” 方针与可持续发展战略紧密结合起来，提出：
推行可持续发展战略，贯彻“三同步”方针，推 进两个根本性转变，实现“三效益”统一。
环境标准 经济水平
2020/6/18
2020/6/18
对环境库兹涅茨曲线EKC讨论2
环境库兹涅茨曲线EKC：先污染、后治理的理论依据？
中国科学院可持续发展战略研究组在《2000中国 可持续发展战略报告》中提出，“EKC如果是不可避免 的规律，就应利用此曲线对全国以及各省、市的环境 污染走势进行预测预报，从而在科学的基础上确定出 对应环境污染高峰的‘临界点’以及达到此临界点的 时间长度，并形成合理的决策框架”。
基本方针
基本政策
环境保护方针、政策是体现环境保护战略和思 想，将环境保护的战略与思想、将环境保护的理论 与实践联接为一个有机整体的桥梁，是实现一定历 史时期环境保护任务和目标和行动准则和指南。
简言之，环境保护方针、政策是环境保护战略 和思想的进一步具体化。
2020/6/18
环境保护思想和战略的三个阶段
2020/6/18
第一节 中国环境保护的基本方针
大致分三个阶段。 一、1970年代提出的三十二字方针 二、1983年提出的“三同步、三统一”方针 三、1992年之后的新发展
2020/6/18
一、1970年代提出的三十二字方针
历史背景
1972年6月5～16日，联合国在斯德哥尔摩召开了人类 环境会议。联合国人类环境会议不仅是世界环境保护 的里程碑，也成为我国环境保护事业的转折点和环境 政策发展的新起点。
污染者没有经济能力赔偿或负担怎么办？ 企业破产、无力偿还、恶意拖欠：煤炭企业 政府对自己造成的污染采取漠视态度 污染者确实没有能力赔偿 污染或损害后果在现有技术经济条件下无法弥补
建立环境超级基金，引入环境保险，一个探索中 的作法？
2020/6/18
（三）强化环境管理的政策
三大政策中，核心是强化环境管理 是具有中国特色。
Baidu Nhomakorabea020/6/18
全国地表水供水水源地水质类别比例图
2020/6/18
2020/6/18
七 大 水 系 综 合 污 染 指 数 比 较 和 七 大 水 系 水 质 类 别2020/6/18
2020/6/18
2020/6/18
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2020/6/18
二、中国环境保护的三大基本政策
一、1950－1970年代 把环境问题当作一个技术问题，以治理污染为主要
管理手段的阶段 经济优先发展战略
二、1980－1990年代 把环境问题当作经济问题，以经济刺激为主要管理
手段的阶段 均衡发展战略或协调发展战略
三、1992年之后 把环境问题当作一个发展问题，以协调经济发展与
环境保护关系为主要管理手段的阶段 可持续发展战略
1992年美国经济学家古斯曼（Grossman）和克鲁格 （Kureger）等提出了环境库兹涅茨曲线EKC （Environment Kuznets Curve）的假设，有关EKC的研 究引起了经济学家和环境学家的共同关心。
2020/6/18
对环境库兹涅茨曲线EKC讨论
环 境
后治理
质
量
先污染
2020/6/18
2020/6/18
1实行谁污染谁治理政策的主要内容
明确经济行为主体的环境责任
环境责任者的认定 污染者付费、开发者保护、利用者补偿、破坏者恢复
解决环境保护的资金问题
这一政策的新内涵：谁污染谁治理、谁开发谁保护、 谁利用谁补偿、谁破坏谁恢复
进一步的趋势：谁治理谁获益
2020/6/18
2谁污染谁治理政策或污染者负担的问题？
认真准备和积极参与这次会议，使中国政府认识 到了环境问题的重要性，开始着手制定国家环境保护 的基本方针。
2020/6/18
三十二字方针的内容 1972年，我国出席人类环境会议的代表提
出：“全面规划、合理布局、综合利用、化害 为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福 人民” 的方针，简称三十二字方针。
2020/6/18
2基本国策的含义
所谓国策，是建国之策、 治国之策、兴国之策。只有对 国家经济建设、社会发展和人 民生活具有全局性、长期性和 决定性影响的那种谋划和策略， 才可称为国策。保护环境就具 备了这样的品格，因此，把它 定为一个项基本国策。（曲格 平，1984）
2020/6/18
3环境保护成为基本国策的原因（之一）