界定政策问题和建立政策议程—政策过程的启动

启动政策过程：政策问题界定
• 界定政策问题是指政策过程的一个阶段，在这一阶 段，人们将某一社会问题转换成一种政府能够处理 的政策问题。这一阶段没有特定的规则和程序，主 要是通过书面和口头的方式传递和转换。在这一阶 段，人们应该形成一幅政策问题的引人注目的图景， 使其与富有感染力的标志相连，以便赢得社会公众 的广泛支持。富有智慧的政策问题界定能够争取政 治支持，减少反对的力量，限定争论的方向和范围， 为后继的人们能够看得见的阶段提供一个好的开端。
第七章
界定政策问题和建立政策议 程—政策过程的启动
关键问题 政策问题是如何界定的？ 为什么界定政策问题具有十分重要的意义？ 什么是政策议程？政策问题如何进入政策 议程？ 教育领域的领导们如何才能跟踪和影响政 策过程的各个阶段？
政策过程中的感觉与现实
科学家彼纳.莫勒希尔(Benno Muller-Hill, 1988)曾经向人们描述了 一则高中时代的有趣的故事，这个故事说明，人们对现实的感觉是如何 受到其他人影响的。在学校的科学课程的教学中，科学教师在操场上放 置了一台望远镜，要求学生透过望远镜进行观察，并预料同学们应该能 够看到行星及其卫星。第一位学生声明无法看到那颗行星，但在老师告 诉他如何矫正望远镜后，这位同学说可以清楚地看到行星了。其后，好 几位同学都说通过望远镜可以清楚看到行星及其卫星。然而，在希尔前 面的一位同学却坚持说，他什么也看不到。那位老师很生气，并亲自通 过望远镜观察，这时，教师脸上浮现奇怪的表情。老师忘记取下望远镜 的镜头盖了!实际上根本就没有学生看到行星和卫星。同学是否是假装 看到行星和卫星，从而避免尴尬(和较低的分数)，或者同学们实际上只 是认为望远镜镜头上一些灰尘的片断或几缕光线就是行星，就我们需要 讨论的问题而言，并没有关系，重要的是，人类具有强烈欲望，认为自 己能够感觉自己应当感觉到的东西。无视我们周围的人所接受的关于现 实的定义，以及无视我们周围的人期望我们接受的关于现实的定义，同 样十分困难。
图7.3
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与学生学习动机相关的5个政策问题
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如果学生必须保持C或更高的平均成绩才能取得 驾驶执照，那么其学习动机水平就会提高。 如果美国学校恢复体罚，那么学生的动机水平 将会极大地提高。 如果实施全美统一教学质量标准和全美统一评 估，那么学生将会更加努力地学习。 如果教师在教学中利用学生熟悉的事例，组织 更多的学生熟悉的活动，学生的学习动机问题 将会减少。 如果学校规模较小，学生能够认识教师，并能 相互熟识，学生的学习水平将会提到提高。
教育政策规划和研究团体
• 问题界定是一种智慧过程，同样的道理是 问题界定必须发生于特定的地方和可以界 定的时间。在美国，几乎所有教育政策问 题都是依赖一些松散相联的机构，这些机 构就是教育政策规划和研究团体。
资助教育政策研究和改革的部分基金组织
• • • • • • • • • • • 安妮.凯丽基金会(Annie Casey Foundation) 卡耐基基金会 丹辐斯基金会(Danforth Foundation) 德威尔特.沃伦斯基金会(Dewitt Wallace-Reader’s Digest Fund 福特基金会(Ford Foundation) 科龙格基金会(Kellogg Foundation) 李利捐赠基金(Lily Endowment) 麦克阿瑟基金会(MacArthur Foundation) 普沃慈善委托基金(Pew Charitable Trusts) 洛克菲勒基金会(Rockefeller Foundation) 斯宾塞基金会(Spencer Foundation)
区分社会问题和政策问题
在思考政策问题界定的时候，区分社会问题和政策问题具有十分重要 的意义。这个世界总是充满生活中面临的各种不愉快的、不方便和困难 的情境。所有的教育者也都知道，学校同样充满各种问题，然而，老师 们或者是把这些问题看作是无法避免无法消解的生活的一部分，或者是 视其为琐碎的麻烦事，而不是把其理解为需要政府面对的政策问题。 图7.1列出了学校经常面对的5类常见问题。绝大多数教育工作者会认 同这些问题的存在，但不会感到需要迫切解决这些问题。然而，图 7.2 所列的5类问题已经转换成政策问题。与一般的问题不同，政策问题具 有争议性，暗含着问题的解释和问题的价值基础，以及政府应当对之采 取何种立场的理解。图7.3所示5个政策问题就是能够从图7.1中第二个 问题派生出的政策问题—激发学生学习动机。在政策界定阶段，对某一 问题的理解常常相互冲突，引发人们热烈的讨论。尽管如此，在讨论 后，通常只有两、三种理解会得到认可，成为有效的问题界定。这些 “获胜者”也将由于其支持者高超的界定技巧而赢得更多的认可。
理解人类的这种倾向，在政策过程的最初两个阶段，即政 策问题界定和政策议程建立，有着特别重要的意义。如果一 个政策问题没有得到很好的界定，就不会被看成是重要的问 题，如果没有被大多数人认为是重要的问题，就不会受到广 泛关注并进入政策议程，如果没有进入政策议程，无疑也就 不会成为正式的政策内容。尽管这两阶段如此重要，相对而 言，一般公众却对之并不熟悉，包括学校领导者们，原因是 这两个阶段的发生是悄悄的，没有引起媒体注意，人们的主 要精力集中于政策制定和政策实施这些更容易被人们觉察的 阶段，然而，政策问题界定和政策议程建立在整个政策过程 中是最为重要的两个环节，对政策过程后继的阶段具有不可 逆转的影响。
图7.1 学校面临的5种常见问题
• • • • • 许多教师和校长士气低落，相当痛苦 激发学生的学习动机相当困难。 许多学生因为搬家在学期中期转学。 沉醉于电视和电脑游戏的儿童感到学校生 活枯燥。 人们常常浪费教育资源。
图7.2
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基于图7.1编制的5个政策问题
•Leabharlann Baidu
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教师和校长士气低落的起因是其无法掌握主要 的专业决策，应当支持校长赋予教师和校长更 多的决策权力。 如果学生必须保持C或更高的平均成绩才能获得 驾驶执照，那么其在学校中的学习动机水平将 会提高。 应当立法禁止那些有孩子在学校读书的家长在 学期中期搬出其孩子所在的施教区。 应当只允许教育性的和励志性的媒体接触18以 下的孩子。 如果学校必须进行生源竞争，那么学校将会更 合理地使用资源。