论我国特别行政区政府权力配置体系的特殊性及其启示

论我国特别行政区政府权力配置体系的特殊性及其启示[摘要]特别行政区自回归后保持了繁荣与稳定，通过对特别行政区政府权力

配置体系的透视与分析，我们可以看出中央政府与特别行政区政府之间是一种新型中央—地方府际关系，这种和谐关系的原因是在“一国两制”下中央政府赋予特别行政区政府的高度自治权。文章通过分析我国特区政府与中央政府在权力配置上的特殊性，试图总结出在特殊环境背景下的中国中央与地方政府治理的多元化格局的规律和趋势，从而为我国行政改革与发展探寻出一些新的思路与走向。

[关键词]特别行政区；权力配置；体系

特别行政区政府同中央人民政府相比较属于地方政府，但它同大陆其他省、市、自治区的地方政府不同。特别行政区实行的是资本主义制度，并享有高度的自治权。在“一国两制”框架下，特别行政区所享有的高度的自治权，在行政权、立法权、司法权、外事权、财政权、预决算权、货币发行权等方面不仅远远超过了我国的省、市和民族自治地方，甚至也超过了许多联邦制国家中成员国政府的权限。特别行政区是我国享有高度自治权的地方行政区域，这就使得中央政府与“一国两制”下的特别行政区政府关系不同于中央政府与内地各省、自治区、直辖市政府的关系，它是一种新型的领导与服从关系，表现出一种特殊性。特别行政区的权力配置体系为实现我国地方政府管理形式多元化提供了一个成功的典范。

一、中央政府与特别行政区政府之间的关系

(一)特殊的立法权配置

1990年4月，全国人大七届三次会议正式通过《香港特别行政区基本法》；1993年3月八届全国人大一次会议通过了《澳门特别行政区基本法》，特别行政区基本法为香港和澳门的平稳过渡和长期稳定发展提供了法律保障。特别行政区立法会具有相当大的权力，除有迫使行政长官辞职的权力外，还拥有弹劾行政长官的权力。立法会虽然拥有立法权，但是，其通过的法案，必须经过行政长官签署、公布，方能生效。立法会制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案，备案不影响该法律的生效。在立法会对行政长官实行弹劾免职权限时，也要上报中央人民政府并由中央人民政府决定。

立法会具备了立法权，对行政长官和行政机构有较大的制衡能力。立法会有权依照基本法的规定和法定程序制定、修改和废除法律。只要是在自治范围内的事务，立法会均有权制定法律。这些法律十分广泛，包括规范特区社会基本方面的法律。如刑法、民法、诉讼法等。总之，特别行政区立法会依照基本法规定，有制定、修改和废除法律的权限；审核财政预算、批准税收的权限；听取施政报告，进行辩论的权限；对行政长官的弹劾权；接受特别行政区居民申诉并进行处理的权限等。与内地其他地方政府相比，香港、澳门特别行政区立法会的立法权限及其他权限要广泛得多。

(二)行政主导型的政治体制

在政治体制上，特别行政区建立了行政主导型的政治体制。行政主导主要体现在特区行政长官的设立及权限设置上。行政长官是特别行政区的首长，代表特别行政区。行政长官既是特别行政区的最高地方长官，也是政府的首长，负责领导特别行政区政府。行政长官需要同时对中央人民政府和特别行政区负责。行政长官的政治地位高于内地的省、自治区和直辖市的行政首长。此外，行政长官还需要向特区的立法会负责，定期向立法会作施政报告，接受立法会的质询和监督。行政长官任期五年，可连任一次。

行政长官通过协商或选举产生，既是特别行政区的最高代表，又是特别行政区政府的首长，拥有领导特区政府、主持行政、提名报请中央政府任免特区政府主要官员、签署公布立法机关通过的法案法律、依法解散立法会、依法任免各种级法院法官等权限。香港基本法规定，行政长官在香港通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。行政长官要依照基本法的规定对中央人民政府负责，并定期向中央人民政府述职。2002年7月1日香港实施主要官员问责制后，政务司司长、财政司司长、律政司司长和11名局长同属于政府的最高层官员，直接向行政长官负责。他们不再是公务员身份。而是成为政治性任命的官员，任期通常是5年。中央人民政府对这些主要官员也拥有实质性的任免权。

(三)财权上的特殊表现

中央政府与特区政府之间在财权上的新型关系体现在财政、税收、金融及货币上。

1，特别行政区财政、税收独立。特别行政区将保持自由港和独立关税地区的地位，保持财政独立，不向中央人民政府缴税。港币、澳元作为特别行政区的法定货币，继续流通和自由兑换。香港基本法规定，香港特别行政区保持财政独立。香港特别行政区的财政收入全部用于自身需要，不上缴中央人民政府。中央人民政府不在香港特别行政区征税。香港特别行政区实行独立的税收制度。香港特别行政区参照原在香港实行的低税政策，自行立法规定税种、税率、税收宽免和其他税务事项。澳门特别行政区基本法也有同样的规定。而内地各省、自治区、直辖市的财政是国家财政的组成部分。内地各地方政府要执行国家经济和社会发展计划、预算。内地各省、自治区、直辖市要向中央人民政府交税。民族自治地方的自治机关有管理地方财政的政治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。民族自治地方的财政收入和财政支出的项目，由国务院按照优待民族自治地方的原则规定。民族自治地方的自治机关在执行国家税法的时候，除应由国家统一审批的减免税收项目以外，对属于地方财政收入的某些需要从税收上加以照顾和鼓励的可以实行减税或者免税。

2，特别行政区政府拥有自行制定货币和金融政策和发行货币的权力。港币、澳元作为特别行政区的法定货币，继续流通和自由兑换。比如。在香港，特区政府自行制定金融政策，港币为香港特别行政区法定货币，继续流通。港币的发行

权属于香港特别行政区政府。香港特别行政区实行外汇不管制政策，港币自由兑换。而内地各省、自治区、直辖市实行统一的金融政策，不可能有自己的货币，只有中央人民政府才能发行人民币，人民币不能自由兑换。从以上分析可见，中央政府与特区政府的关系是新型的领导与服从关系。

(四)事权上的新型关系

1，特别行政区政府自行处理特别行政区范围的行政事务。特别行政区政府的权力主要来自中央政府的授权，同时也在一定程度上来自特区立法会。特别行政区政府对立法会负责，即执行立法会通过并已经生效的法律，定期向立法会作施政报告，答复立法会议员的质询，征税和公共开支必须经立法会批准。虽然行政机关必须对立法会负责，但是，立法会并没有权力解散政府，也不能罢免某个官员。根据基本法规定：特别行政区享有行政管理权，依照本法的有关规定自行处理特别行政区的行政事务。特别行政区政府可以自行管理特别行政区自治范围内的一切行政事务。中央人民政府不能干涉属于特别行政区自治范围内的任何事务。这就是说，国务院不参与领导和管理特别行政区的经济、教育、文化、卫生、体育等工作。中央政府不能改变或者撤销特区政府的命令、指示、规章和决定等。此外，基本法还规定：中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预特别行政区根据基本法自行管理的事务。而内地各省、自治区、直辖市政府一方面要执行整个国家的统一意志和统一政令，服从中央人民政府的统一领导；另一方面，又要执行本级人大对本行政区域重大事项的决定，从而把国家的整体利益和本行政区域的地方利益结合起来。

2，特别行政区享有独立的司法权和终审权。特别行政区的司法机关自成一体，独立于行政、立法之外。法院可独立进行审判，不受任何干涉，司法人员履行审判职责的行为不受法律追究。司法独立概念的一般内涵人人皆知，但在两个特区，它还有另一层含义，就是它们的各级法院不仅不受其他部门的干预，而且也不受内地任何部门包括内地司法机关的干预，最高人民法院也不过问特区法院的活动。特别行政区法院独立进行审判，只服从法律，不受任何干涉。特别行政区的终审权分别属于特别行政区终审法院。我国《宪法》第127条“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作”之规定对特区司法机关是不适用的。这既有助于特区实行真正的高度自治，也在最大限度上体现了“一国两制”的方针。

3，特别行政区政府因授权可自行处理有关的对外事务。香港和澳门是中华人民共和国神圣领土不可分割的一部分，为了实现特区政府的“高度自治”，中央人民政府是通过授权的途径实现的。香港、澳门特区政府无权管理关于国防、外交等国家行为。为了尊重和体现特别行政区的高度自治权，中央人民政府授权特区政府依照特区基本法自行处理有关的对外事务，负责维持特别行政区的社会治安。特别行政区可以以“中国香港”、“中国澳门”的名义单独同各国各地区及有关国际组织保持和发展经济、文化关系，除悬挂中华人民共和国国旗和国徽外，还可使用区旗和区徽，除使用中文外，还可使用英文、葡文。中英联合声明附件一第八节对香港参加国际组织作了较为具体的规定，基本法在第七章中就联合声明的规定以国内法的形式作了进一步确认。联合声明和基本法的相关规定体现了中