深圳市城市更新问题总结及典型案例分析报告

深圳市城市更新问题总结及典型案
例分析报告
2016-11-16
目录
一、深圳城市更新问题梳理 (3)
（一）价值导向：忽略了对城市更新本质的思考，缺乏人文关怀 (3)
1、当前城市更新处于“见物不见人”的状态 (3)
2、以大拆大建为主导的城市更新建设对历史记忆与文化遗传传承重视不够 (3)
3、市场与政府的关系定位不清晰，缺乏有效协同 (3)
（二）管理机制：职能配置不清，政策设计滞后 (4)
1、职能配置：纵向职责定位不清，横向权责边界模糊 (4)
2、制度设计：制度零碎、缺失、缺乏有效协同 (5)
3、操作流程：现行零散、复杂的操作流程给城市更新项目实施增添压力 (9)
二、深圳城市更新典型模式及评价 (11)
（一）特区内城中村改造模式—拆除重建类 (11)
1、蔡屋围旧改模式 (11)
2、岗厦旧改模式 (13)
3、渔农村改造模式 (13)
4、大冲旧改模式 (14)
5、鹿丹村旧改模式 (15)
6、模式特征总结 (18)
（二）原集体经济组自改模式——传统旧改类 (19)
（三）工改商更新改造模式——功能改变类 (20)
1、集体合法用地的旧改：西乡劳动村 (20)
2、制度边界上的预期：未经批准改变功能 (22)
（四）旧工业区升级改造模式——综合整治类 (22)
1、沙浦国际艺展中心模式 (23)
2、笋岗艺展中心综合整治 (23)
3、华侨城创意文化园三期项目 (24)
4、葵涌鸿华印染厂综合整治项目 (25)
5、模式特征总结 (26)
一、深圳城市更新问题梳理
（一）价值导向：忽略了对城市更新本质的思考，缺乏人文关怀
1、当前城市更新处于“见物不见人”的状态
城市更新是为了实现城市整体功能的优化，基础设施的完善，以最终实现城市的可持续发展及新型城镇化建设。

而当前所谓“绅士化运动”的城市更新建设一直是物的视角，缺乏人的考虑，忽略了城市的生命主体——人，尤其是城市中的低收入人群。

在城市更新的过程中，城市的生活质量是提高了，但与此也带来了不断增高的生活成本，导致城市中不可缺少的低收入外来人群如农民工等无法在城市立足，而他们是城市组成中不可或缺的一个重要部分。

2、以大拆大建为主导的城市更新建设对历史记忆与文化遗传传承重视不够
城市的历史文化是城市在发展过程中经过大浪淘沙历史沉淀的成果，承载了城市发展的命脉，是城市的灵魂，是城市进步和发展的积极力量。

而在现行城市更新过程中，虽然更新方式一般分为综合整治、功能改变和拆除重建三种，但现在一般提及城市更新，均是以拆除重建为主，大拆大建的城市更新建设一方面破坏了历史的痕迹，磨灭的城市的历史记忆，另一方面造成城市仅存的少有历史建筑、风貌区等城市文化遗产的破坏，致使城市的人文精神逐渐散失。

如何在保护好历史文化遗传的同时更好的进行城市更新建设，完善城市功能有待进一步探究。

3、市场与政府的关系定位不清晰，缺乏有效协同
深圳市城市更新遵循“政府主导，市场运作”的原则，这一原则提高了资源配置的效率，但与此同时也导致市场和政府之间的关系定位不清晰，市场与政府两者的力量和关系失衡，引发“市场过度、政府空缺”等一系列问题：（1）“市场过度”，当前城市更新主要由市场主导，计划由市场申报，规划由市场行使等一方面导致城市更新项目普遍存在“挑肥拣瘦”的现象，开发商往往倾向于改造
易于实施、容积率较低且具有较大商业价值的区域，一些亟待通过更新完善城市功能的老旧片区由于经济收益有限而难以推动，政府意愿和市场操作发生错位；另一方面开发商往往更注重短期经济效益，基本上偏向于商业、住宅开发，对基础设施和公益事业建设不足，对社会、环境、文化等方面的整体提升关注度不够，导致城市更新规则失序，公共利益受损、社会利益分配失衡。

（2）“政府缺位”，政府作为城市更新的主体，在更新过程中不能发挥其应有的作用，导致规划计划在其引导作用中失灵，导致城市更新项目偏离其本质目的，成为市场、原权利主体获取利益的工具，更新过程混乱。

缺乏在城市更新过程中起到统筹调节的作用，不能及时解决和有效应对城市更新过程中遇到的问题，缺乏对市场主导的开发模式的引导和控制，尤其是在开发商与小业主博弈不能达成一致时公权力救济空白。

（二）管理机制：职能配置不清，政策设计滞后
1、职能配置：纵向职责定位不清，横向权责边界模糊
（1）纵向职能配置：市、区两级政府在城市更新过程中职责定位不清晰、职责划分不明确
城市更新是城市存量发展阶段的新生事物，运作流程较长，一个城市更新项目从前期意愿征集、申报、规划计划审批到项目实施完成，大概需要3-8年的时间。

市区政府在不同的环节均具有不同的申报和审批职能，当前的职能配置存在很大的问题：（1）市区政府定位不明：当前“强区放权”的要求导致现行城市更新职能配置混乱，市、区两级政府不能明确自身在城市更新过程中的定位，导致当前城市更新项目“个案主义”的审批现象严重，缺乏“准则主义”的指导。

（2）市区政府职责不清：城市更新涉及街道办、区旧改办、区管理局、区政府、市更新局、规土委等市区多个不同的部门，市区政府之间的权责缺乏精确的划分，也缺乏相关工作机制的约束。

现行机制中，街道办管的太多，又管的不好，且程序不明确，导致当事人不胜其扰。

应明确市区各管理部门的职责，一方面限制、明确街道办的职责在于集体资产处置管理，另一方面明确区更新局计划的作用及管理局规划的作用，同时加强市更新局、规土委的统筹把控作用。

（2）横向职能配置：部门间权责边界交叉，业务流程不明，尺度把握不清城市更新涉及市区各部门，（1）各部门间的权能缺乏明确的统一与管理，职责边界模糊，导致审批过程混乱，部门之间推卸责任现象严重；（2）无论是市还是区内各部门无法明确自己在城市更新中的责任，对城市更新的申报要求缺乏系统的学习和认识，各区相同的部门，一个区不同的部门对申报的相关要求不统一。

2、制度设计：制度零碎、缺失、缺乏有效协同
（1）城市更新利益配置与其他存量土地二次开发方式缺乏有效协同，阻碍历史违建的处理、土地整备等的实施
城市更新、土地整备及原农村集体土地入市作为城市存量土地二次开发的不同方式，由于不同方式管理部门不同，三种方式之间缺乏统筹的思考和平衡，导致不同方式经济利益差别较大，缺乏利益协调机制及利益天花板的控制。

利益机制的不协调导致相关主体尤其是开发商和原权利主体在选择利益较高的方式，严重阻碍了历史违建的处理、土地整备的进程。

（2）利益相关者诉求不兼容
城市更新涉及多个利益主体，包括政府、原集体、原村民、小业主以及开发商，不同利益主体的利益诉求不同，他们之间存在多变的相互联系和作用。

（1）政府参与城市更新的主要动力在于追求城市发展宏观层面的公共利益，在于改善城市环境、提升人居环境、优化产业空间布局结构、推动公共基础设施建设。

（2）市场主体参与城市更新的主要动力在于获得一定面积可开发的土地资源，通过开发前后地产价格的变动来获得巨额收益。

（3）对于原权利主体来讲，城市更新后安置条件获得改善，同时可以获得货币和产权补偿，涉及原集体经济组织的城市更新，更是可以从中得到合法的确认和高额的经济利益。

在政府、市场和原权利主体利益诉求不同的同时，彼此间的利益也存在的此消彼长的不兼容。

一方面，政府为了吸引更多的市场主体，不断的让利于市场，另一方面，市场为了获得更多的更新意愿，不断让利于原权利主体。

利益诉求的不兼容导致更新主体间矛盾突出，原权利主反悔现象严重，更新项目停滞显现严重。

（3）不同城市更新方式利益空间差别悬殊，产业发展空间难以保障
1）不同城市更新方式利益空间差别悬殊，缺乏有效协同，导致更新方式的选择难以控制，造成“一边倒”的更新结构。

城市更新涉及类型较多，如工改工、工改保、工改商住、商住改商住、综合体改造等，不同改造类型的地价政策和门槛存在很大的区别，例如工改工项目利润较小，开发商缺少对其进行更新的动力，即使是选择工改工，也是挂羊头卖狗肉，用办公楼和住宅变相代替厂房，据调查，深圳市宝安区已建成的“工改工”项目中，除一例是改造为生产性用房外，其余全被变相更新为带有“商住”性质的项目。

这种“挂羊头卖狗肉”式的工改工，直接推高了深圳创新型研发用房的供应量，并已产生了“供大于求”的潜在闲置问题，同时萎缩的生产性用房面积极大的阻碍了深圳市制造业的发展。

而与之相反，由于存在巨额的利润，工改商住等更新方式驱动力则较强，而居改居项目因
为利益分配，意愿难搜集等问题导致多处项目启动后停滞。

2）“一边倒”的更新结构严重制约工业的发展，导致产业空间难以得到有效保障。

以深圳市宝安区为例，自2009年以来，共有108各项目被列入城市更新单元计划，其中仅有30个“工业改工业”的项目，而“工改居”、“工改商”及“工改商住”的比例则高达50%。

在利益诱因下产生的“一边倒”更新结构已经严重影响了企业的生存空间，不仅直接减少了工业用地的保有量，更让部分优质企业因为承租厂房的更新改造及改造后翻倍的租金而被迫迁离深圳。

（4）零敲碎打，难以提供集中连片的产业空间
由于政府缺乏片区统筹的概念，缺乏有力的规划管控，城市更新单元破碎现象严重。

破碎的空间，既不利于现代化产业配套设施的落地，也难以为战略性新兴产业、高新技术产业等重大产业项目的拓展提供集中连片的空间保障，从而极大的制约了产业的发展。

（5）城市更新政策缺乏类型化的流程设计，整体统筹，政策零散多变
1）城市更新类型较多，有市场主导的城市更新、政府主导的城市更新、权利主体自行改造的城市更新、市场主体实施改造的城市更新等，现行政策将不同类型的城市更新混淆，缺乏类型化的政策设计，统一的规划统筹，大都以打补丁的形式出现，导致政策零散化、破碎化，同时“打补丁式”的政策设计导致城市更新政策体系尚不完善，很多地方存在空白，给政府、开发商、原权利人等在城市更新实施过程中带来很大的不便。

2）城市更新政策一直处于不断变化及更新的状态，在不同政策中更新指标如合法用地比例、贡献率等都在不断的发生改变，加剧了政府、开发商和原权利人对政策理解的难度，使得政府经办人、开发商等不能理清城市更新的详细流程和细节，严重滞后城市更新实施，效率及周期。

（6）城市更新政策缺乏与其他相关政策的协同更新
随着市内其他相关政策的出台和更新，各区相关部门也需对城市更新政策进行配套。

如1）对于合法外用地，随着三规（关于处理违法用地的规定和关于处理违法建筑的规定）的更新，考虑到每个区有不同的历史遗留问题和背景，各区城市更新相关部门也需要在城市更新政策中对相关要求进行更新补充。

2）对于合法用地，城市更新必然涉及土地资产的相关处置，考虑到深圳市土地的二元化管理，在关内进一步健全和完善国有资产处置规则，关外进一步健全和完善集体资产处置的相关政策的基础上，城市更新政策需要与此进行协同更新。

（7）用地处置政策较为繁杂、处置门槛不确定性强，历史遗留（违法私房）问题的处理有待加强
当前用地处置相关政策和环节太过繁琐，亟需简单化、体系化：1）是否可以考虑与一般用地处置过程相衔接，将用地处置过程简化，同时，考虑到用地处置必然涉及地价的测算，可以考虑将用地处置政策与地价政策联动，计算城市更新过程中的总账也是简化地价政策的一种方式。

2）在深圳原特区外的区域，城市二元化特征明显，存在大量在1992 年和2004年深圳土地“统征”“统转”过程中产生的征转手续不完善的历史遗留用地。

这些土地从法律上来说已经国有化，但是由于征收和补偿手续不完整，故存在权利“瑕疵”。

按照一般的法律原则，只有权属清晰的合法用地才能进行交易进而纳入城市更新单元。

然而在原特区外的更新单元划定中，几乎无法达到这一要求，故不得不降低更新门槛。

2012年《暂行规定》制度突破时，允许30%的合法外用地纳入更新范围，2014年《暂行规定》修订稿将这一比例降低为40%，且对旧工业区综合整治也放开了门槛，允许50%的合法外工业用地纳入更新范围，也就是说原集体经济组织自己修建、外卖、或是合作的旧工业厂房都可以纳入升级改造的范围。

3）对于历史遗留问题（违法私房）的处理，要增强其可操作性，在尊重历史事实的前提下，区分合法内与合法外以及不同时段等不同情形，形成系统化的政策体系，避免简单化、“一刀切”。

否则可能会导致“逆向选择”，诱发新的更多的违法建筑。

（8）非农建设用地指标的交易缺乏规范
城市更新政策规定非农建设用地是合法用地的主要来源之一，但非农建设用地通常使用指标进行管理，部分指标已落地，部分指标未落地；部分指标已建成，部分指标未建成，现象纷繁复杂。

非农建设用地纳入更新的，更新主体仅需要交纳10%的基准地价，因此基于开发商的逐利性，他们倾向于购买其他社区的非农建设用地指标覆盖更新单元范围，引起非农建设用地指标的交易和买卖。

但是，1）非农建设用地指标能否跨社区流转、跨街道、跨行政区流转仍属于政策空白，在全市的做法也不尽统一。

严格规范非农建设用地管理，明确指标与更新项目、与社区集体分红之间的关系是亟需解决的问题。

2）非农建设用地指标的跨区交易会导致更新单元内开发量的集聚，带来人口的增加，但是与此同时，公共配套设施却没有相应的增加，长此以往，会导致从单个项目的角度出发，公共施设满足规划的要求，但是大的片区角度，公共设施存在严重的不足。

（9）规划权实际由开发商行使，政府对城市更新管理缺乏统筹手段与依据当前城市更新政策体制、管理机制尚不完善。

1）作为公共权力的规划权，由开发商行使值得商榷。

现行城市更新单元规划基本都由开发商制订，而开发商是以自己的利益为优先，缺乏整体的认识和把握，并且与规划权作为政府的公共权力相背离，因此规划是否应由市场主导需要重新定位和考虑；2）全市的更新
专项规划太粗，各区的更新专项规划缺位，导致规划审批缺乏合理的依据，土地功能、容积率的规定缺乏刚性规定，弹性太大，给开发商单点突破留下了空隙，导致政府在城市更新实施过程中缺乏空间上格局的把握和整体上数量的把握。

（10）城市更新计划规划缺乏联动
规划计划是政府控制城市更新质量、进度的基础，是其统筹片区发展的关键。

但现行以市场为主导的城市更新中，规划由市场行驶，计划由市场申报，导致规划、计划缺乏必要的联动，导致1）规划失去其片区统筹管控的作用，成为市场追逐利益的工具；计划定位不清，仅仅为项目的数量统计，缺乏对更新需求的把控。

2）城市更新失去片区的统筹定位导致公共基础设施严重不足，公共利益不断受到侵犯。

（11）城市更新计划如何定位，如何起到真正的作用缺乏深入思考
当前城市更新单元项目一般由市场提出，由政府统一纳入计划，而计划的理念比较滞后，仅仅起到了对项目申报的汇总作用，不适应市场主导的城市更新运作模式，需要对城市更新计划的定位、编制主体等内容进行重新思考。

（12）更新单元规划管控作用不显著，公共设施与开放空间保障机制不顺畅
城市更新单元规划是对整个项目的管控，决定了项目实施过程中开发商的利益，社会公共基础设施保障等，而当前规划由市场编制，失去其管控作用，导致城市更新项目成为开发商逐利的工具和手段，公共设施和开放空间无法得到有效保障和落实。

是否可以考虑内部允许容积率的转移，抑或其他形式的激励奖励机制（奖励方式未必是容积率），以鼓励贡献更多的公共设施与开放空间用地，以满足公共利益的需要。

（13）交易价格标准、拆迁补偿机制缺失，政府公权力不介入，导致钉子户现象严重
追求高额的经济利益是更新主体选择城市更新的最大原因，而利益天花板的缺失导致更新主体趋利现象越发严重。

1）现行城市更新由市场主导，但由于缺乏规范的交易价格标准，致使开发商想通过城市更新获得尽可能多的经济利益，不断的利用政策空隙向政府提出土地功能改变、开发容积率增高等各种要求，政府为了城市更新项目的进行不断让利，不利于城市更新长远、多元化目标的实现。

2）对于原权利主体而言，由于缺乏合理的拆迁补偿机制，使其心理缺乏利益的权衡，想通过城市更新所获得的利益处于无底洞的状态，导致钉子户现象越来越严重，更新意愿越发难以收集，更新进程难以为继。

3）开发商与原权利人的博
弈是城市更新不可避免的现象，很多城市更新项目因为此问题导致项目停滞，而现行制度规定在开发商与小业主之间无法达成协议的情况下，第三方公权力机构，包括政府、法院等均不得强制介入，使得这一情况无法在现行法律框架下得到妥善处理，导致现实中出现了异化的矛盾处理方式。

（14）城市更新融资渠道狭窄
现行城市更新主要是以市场主导的城市更新为主，一般都是开发商通过银行贷款的方式进行融资，在城市更新发展过程中，有必要加强政府主导的城市更新方式，引入地方债券、土地金融产品等多种形式的融资渠道。

（15）地价政策体系及标准较为复杂
城市更新中涉及的地类复杂，不同类型土地的地价计算标准均存在很大的不同，同一类型涉及的计算标准根据不同的情形也不一样，可以考虑在与用地处置政策进行联动的基础上进行简化。

此外，现行的评估地价标准主观性较强，不同的评估师所使用的标准不一，致使所计算的地价差别很大。

（16）城市更新社会风险评估机制缺失
当前的城市更新缺少社会风险评估机制，导致很多项目已经进入实施阶段，但却由于种种原因停滞不前，而绝大部分都是因为意愿难以达成一致，建议考虑在计划申报的过程中增加社会风险评估或增加利益相关者听证环节，降低更新项目实施风险。

（17）城市更新政策宣传教育力度不够，对内行政人员和技术人员的培训不到位，对外缺乏必要的公众教育和政策宣传手段
城市更新申报审批流程极其复杂，涉及到的部门和经办人较多，但现行体制宣传角度力度有待加强，1）对内相关行政人员和技术人员培训不到位，导致不同岗位的经办人无法正确理解城市更新政策，不能明确自己所在岗位的职责，无法准确把握城市更新的审批细节，严重影响了项目审批的效率，甚至会影响项目的承办；2）公众的参与是城市更新项目实施必不可少的一部分，考虑到不同层次城市居民信息获取手段不一，很多居民尤其是城市更新项目涉及其切身利益的居民并不能真正的参与到城市更新过程中，是否可以考虑增加公众参与的方式以及力度。

3、操作流程：现行零散、复杂的操作流程给城市更新项目实施增
添压力
（1）审批环节流程复杂、周期长、不规范，特殊审批环节缺乏与现行政策
衔接的路径
城市更新项目的审批包括较多环节，含前期意愿征集、计划审批、建筑物核查和确权、更新单元规划编制、规划审批、拆迁谈判、实施主体确认、房屋产权注销以及后续的用地手续办理。

一方面前期意愿征集和拆迁谈判需要花费较长的时间，另一方面更新项目规划、计划的审批，权属核查等审批方面流程复杂。

一般而言，一个更新项目从审批到建成一般需要3-8年的时间，亟需简化流程、规范操作、提升效率。

为提升政府行政效率，加快机构体制改革，城市更新应该更加减政放权、加强统筹，建立权责清晰、分工合作的大城市更新管理体制；进一步优化市区职能分工，理清市区政府和各职能部门应该做的事情。

如何再造城市更新的管理流程链条，关键是把握城市更新的基本规律，厘清政府到底应该管什么，在此基础上，抓住核心环节，把次要环节裁减或者合并。

同时，城市更新过程涉及很多特殊情形和环节如历史用地处置，农村集体土地入市等，各区在进行城市更新过程中也处于不断摸索解决的状态，现行政策中缺乏对此类情形的考虑。

（2）功能改变与综合整治的审批流程零碎或者缺失
当前以拆除重建居多的城市更新方式致使功能改变与综合整治的审批流程零碎且缺失。

1）其零碎体现在现行《深圳市城市更新办法》、《深圳市城市更新办法实施细则》等相关政策文件中均提到功能改变和综合整治城市更新的相关流程，但缺乏像拆除重建类城市更新方式那样详细的说明，导致功能改变、综合整治类城市更新审批流程零碎。

2）缺失主要体现在对功能改变、综合整治类城市更新的审批流程缺乏系统的设计，许多审批环节缺乏说明，导致现行功能改变、综合整治类城市更新审批流程混乱，多以地方实践摸索为主。

（3）更新单元规划审批应当在区分不同情形基础上尽可能简化、下放，核心是审查公共利益是否足额、有效保障。

明确哪些情形属于未改变法定图则强制性内容，对于未改变法定图则强制性内容的情形，简化审批程序，缩短审批时间。

（4）实施主体的确认过程过于混乱。

1）在当前实施主体确认过程中，奉行的是丛林法则，一般对于同一城市更新项目，多家开发商进行竞争争夺，原权利主体通过比较开发商的补偿标准进行选择，加剧了城市更新恶性竞争，无形中推高了拆赔比，导致城市更新越发难以进行，政府可否以通过实施主体拍卖或招标等方式介入实施主体确认机制。

2）实施主体的确认过程花费时间较多，对于不同的城市更新类型，尤其是申报主体和实施主体属于同一主体的城市更新项目，是否可以考虑对实施主体的确认取消。