近五年来中国信访制度研究成果综述

近五年来中国信访制度研究成果综述
为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，国务院于2005年1月5日第76次常务会议通过《信访条例》，自2005年5月1日起施行。

新颁布的《信访条例》所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

关于信访制度的问题，国内各界争论不休，国内各学者也一直在关注和研究。

通过收集整理，这些数据能够反映前沿研究情况。

基于2005年颁布的《信访条例》，我选择了《中国学术期刊网络出版总库》、《中国博士学位论文全文数据库》、《中国优秀硕士学位论文全文数据库》以及《中国重要报纸全文数据库》，以“信访制度”为关键词，精确搜索2005年至今的所有文章，总共搜索到1257篇。

其中：《中国学术期刊网络出版总库》670篇；《中国博士学位论文全文数据库》15篇；《中国优秀硕士学位论文全文数据库》227篇；《中国重要报纸全文数据库》395篇。

这些文章分别讨论了信访制度的历史演变、信访制度中存在的问题、信访制度的完善、信访制度的改革等几个方面。

一、信访制度的历史演变
信访制度是从党的群众路线中诞生出来的一项政治发明，是中国共产党成为执政党之后，创造的一种特殊的人权救济方式。

①主要经历了一下几个方面：
1、雏形期（1921年—1951年）。

这一时期信访制度还未成形，有信访行为，但没有真正的信访规范。

2、形成期（1951年—1966年）。

这一时期的信访制度逐渐完善起来，召开了信访工作会议。

3、基本瘫痪期（1966年—1976年）。

“文革”时期党和政府各级组织普遍受到冲击，信访机构大都处于瘫痪状态。

4、拨乱反正期（1976年—1982年）。

“文革”结束后，国家机关逐渐恢复了信访机构。

5、规范发展期（1982年—2004年）。

1995年，国务院颁布了《信访条例》，
①段亚丽.中国当前信访制度研究.2006年10月.
标志着我国信访工作开始向法制化迈进。

信访制度日益趋于完善。

①
6、发展完善期（2005年—今）。

2005年国务院再次颁布了《信访条例》，标志着我国信访制度开始发展完善。

二、信访制度中存在的问题
1、信访功能错位，定位过高，效率低。

信访的功能和作用定位过高过大。

从我国信访制度的实际操作看，各级部门作为信访机构受理所有的案件，因为没有相应的权限和职能，在大多数情况下会出现只是受理而无法解决的事实。

由于信访机构的功能和作用定位不明确，受理的信访案件没有条件的限制和要求，导致在实际操作时出现重复受理和互相推诿，信访资源被大量闲置和浪费，且效率低下。

2、信访机构繁多庞杂，定位模糊，缺乏统一协调。

现行的信访机构庞杂分散，归口不一。

从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。

但这些信访机构并没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约束。

各级信访机构定位模糊，地位低下，缺乏解决问题的有效资源和实际权力，而信访的指向往往是掌握党政司法权力的官员，却让没有权力的信访部门出面处理，把信访部门当成了解决问题的责任主体,出现权责错位。

3、信访机制松散，职责划分不清；信访程序缺失，立案不规范。

法律对信访案件的处理没有严格的程序规范，各地信访机构的职能和权力及运作方式有较大的差异，立案和处理视领导重视程度和信访工作人员责任心、情绪而定,随意性较大。

即便信访机构把案件批转下级机关或有关部门处理，有些机关和部门往往拖着不办，甚至藉此惩治信访人，信访人则没完没了的反复信访。

信访机构没有独立处理问题的权限，处理问题主要靠领导批示和干预，而一些党政首长对个的批示、处理有时又太过随意，以致吊起了其他信访者或非信访者过高的“胃口”,导致领导人解决了一个旧的案件，却引发出新的案件，有时还误导一些人弃复议、诉讼等法律途径而找领导人批示，退回来进行信访。

由于责任不落实，信访问题长期得不到解决，致使群众反复进行信访。

4、信访工作制度化、程序化、可操作化程度太低。

现行的信访条例没有对
①陈广胜：《将信访纳入法治的轨道》，《浙江社会科学》，2005年第4期。

信访机构的地位和作用、信访人的权利和义务、承办信访事项的机构和个人的责任、办理信访案件的程序等具体方面做出规定，总之，缺少可操作化的、具体而严密的工作规程。

三、信访制度的完善
1、明确各级党委和政府的信访责任，加大解决信访问题的力度。

信访问题的根源在于各级党委和政府及其工作部门决策和执行中损害或没有满足人民群众的利益。

因此，信访工作责任和解决信访问题的关键也在各级党政领导及其工作部门。

为了解决信访问题,维护社会稳定,构建和谐社会,许多地方出台了不少信访改革措施，比如信访责任制、领导包案制、领导接待日、联席会议和联合办案制度、问责制等等,强化了各级领导的责任，加大了解决信访问题的力度，促进了信访问题的解决。

2、整合各种社会矛盾调处机构，规范信访部门职能权力，形成“大信访”格局。

加强各种社会矛盾调处机构的工作，加强组织协调，定期排查调处矛盾纠纷，发挥信访部门的协调督促检查功能，真正形成党政统一领导、信访部门督促协调、统筹兼顾、标本兼治、各负其责、齐抓共管的“大信访”格局。

3、健全信访法律制度，明确信访部门权责。

信访作为发扬人民民主与权利救济的重要形式和途径，有必要纳入法治轨道。

一是从法律的高度对信访部门授予必要的工作权力，以破解信访工作中权力不足、用权不灵的困局。

二是从法律的高度统一规范各信访部门的工作责任，明确划定政府、人大、司法机关等信访机构的职能范围，以避免因范围不清、责任不明而导致信访案件被推诿的情况。

三是从法律的高度对信访部门的工作程序予以明确规定，规范信访的运作程序，以充分解决信访工作中存在的运作不规范问题。

四是从法律的高度对信访秩序进行规范，以规范群众的上访秩序，从而破解现实中出现的信访秩序混乱难题。

四、信访制度的改革
1、切实保障司法的权威，最终实现救济性的信访事项完全通过司法途径解决，使信访只承担有中国特色的意见表达方式的功能。

以司法改革为手段，引导信访群众走司法救济途径现代社会是法治社会，解决纠纷的途径应该是司法途径，即通过司法途径化解矛盾才是根本途径。

2、完善以人大为中心的信访体制。

在对信访制度现状分析的基础上，倾向
于选择以人大为中心的信访改革路径。

因为人民代表大会作为我国的最高权力机关，它的制度设计本来就是最有力的权力监督，民意传达的机关。

因此，强化人大机关的职能是在不影响我们现行制度根基的情况下，完善信访制度的最稳妥的也是最简易的突破口。

有关部门应尽快制定信访法，并加强与完善相关信访制度的措施，以有效解决目前信访制度所面临的困境，从而实现行政和司法的公正，使信访真正走上一个良性轨道，真正能够听到来自群众的呼声，切实地为群众解决问题。

3、增强信访机构职权力。

没有相应的职权,就无法尽到自己的职责。

信访机关首先应当拥有充分的调查权。

在实行监察专员制度的国家，调查权是监察专员的一项重要权力，也是监察专员独立行使职权的重要标志。

另外，任何监察官都有义务协助监察专员工作，保障调查权充分实现。

另外，信访机构的权力应当和人大的其他监督权力有机地衔接起来，比如在有关选举问题的上访、对国家工作人员的控告上访、要求对行政规章进行合法性审查等上访案件中，信访机构应当向人大常委会汇报，建议启动相关罢免机制及法规审查机制，罢免有关代表或官员，撤销不合法的行政决定和命令等。

近五年来，各学者主要研究了上述几个问题。

相信有了理论的帮助，中国的信访制度会越来越适于中国国情，越来越完善。

新《信访制度》的颁布，在中国信访制度的发展中定能发挥其应有的功效和作用。