公安派出所消防行政执法主体资格的法学解析

公安派出所消防行政执法主体资格的法学解析

摘要：长期以来，公安派出所在消防行政执法中的地位和作用并不十分明确，即使《消防法》修订时赋予其消防监督检查职责，人们也没有将其作为消防行政执法主体来看待。因此，需要我们运用行政执法主体理论，并结合消防行政立法实际，对公安派出所作为消防监督检查、消防行政处罚、火灾事故调查和消防行政命令的执法主体资格展开解析。

关键词：公安派出所；执法主体；立法完善

一、问题的提出

（一）中央级消防法律规范的考证

2008年4月，全国人大常委会向全社会公布了《消防法》（修订草案），该修订草案第61条第1款规定：“本法规定的行政处罚和行政强制措施由公安机关消防机构决定，其中……警告、500元以下罚款可以由公安派出所决定。”但在审议该修订草案的过程中，“有些常委委员和地方、企业提出，发挥公安派出所在日常消防安全检查中的作用是必要的，但消防安全工作专业性较强，为避免罚款处罚中的随意性，对公安派出所检查认为属于违反消防安全的行为，还是以报公安机关消防机构依照本法规定作出认定和处罚决定为妥。法律委员会经内务司法委员会和国务院法制办、公安部研究，建议删去上述罚款可以由公安派出所决定的规定（修订草案二次审议稿第68条第1款）”[1]。因此，2008年修订通过的《消防法》并没有关于公安派出所消防行政处罚权限的授权规定。

除消防法律以外，目前为止我国还没有颁布消防行政法规，部门消防规章也没有关于公安派出所消防行政处罚权限的授权规定。（二）地方性消防法律规范的考证

2009年5月1日《消防法》修订生效后，各地纷纷启动了新一轮的地方性消防法规的修订工作。据不完全统计，截至2011年11月，全国已经有26个省级人大常委会修订了本地的消防法规，深圳市、成都市、南京市和太原市人大常委会依法修订了本地的消防法规。另外，广西壮族自治区人民政府公布了消防法规征求意见稿，辽宁省、吉林省人大常委会公布了消防法规修订草案，向全社会公开征求意见。

从上述公布的地方性消防法规的草案来看，曾经有过授权公安派出所实施消防行政处罚的立法例证。如《北京市消防条例（修订草案）》第68条规定：“本条例设定的行政处罚，除另有规定外，由公安机关消防机构决定。本条例设定的警告、1000元以下罚款的行政处罚，可以由公安派出所决定。”但是，北京市人大常委会内务司法委员会在审议时，认为此规定不合适。在《消防法》修订过程中，曾提出过赋予公安派出所消防行政处罚权的设想，但没有得到全国人大常委会的认可。全国人大常委会审议时，有些常委委员和地方、企业提出，消防安全工作专业性较强，为避免罚款处罚中的随意性，不应赋予公安派出所处罚决定权。在全国人大法律委员会、内务司法委员会、国务院法制办及公安部共同研究建议下，《消防法》取消了可由公安派出所决定罚款处罚的规定。全国人大法律委

员会副主任委员乔晓阳还对此问题专门作了说明。因此，我们建议删去本款规定。”[2]所以，在最终公布的法律文本中删去了后半段“本条例设定的警告、1000元以下罚款的行政处罚，可以由公安派出所决定”的文字。

从上述公布的地方性消防法规的正式文本来看，在省级人大常委会修订的消防法规中，只有《江西省消防条例》、《云南省消防条例》、《湖南省实施＜中华人民共和国消防法＞办法》三部地方性消防法规授权公安派出所实施警告和500元以下罚款的消防行政处罚权限；《四川省消防条例》授权公安派出所实施对单位给予警告或者2000元以下罚款、对个人给予警告或者500元以下罚款的消防行政处罚权限。另外《深圳经济特区消防条例》授权公安派出所实施警告的消防行政处罚权限。

那么，这是否意味着在目前的法律框架下公安派出所不具备成为任何消防行政执法主体的资格呢？从行政法学角度来看，消防行政执法主体是具有消防行政行为的执法主体。因此，对于某一独立的消防行政执法行为，公安派出所是否具有执法主体资格，不能简单地以“是”或“否”来回答，需要我们运用行政法学原理并根据消防行政执法行为的具体形式进行具体分析。

二、公安派出所作为消防行政执法主体资格的法学解析

（一）公安派出所作为消防监督检查行为的主体资格

消防监督检查是指消防行政执法主体依法对机关、团体、企业、事业等单位遵守消防法律、法规情况所进行的能够影响其权益的检

查了解的执法行为。《消防法》修订时已经授权公安派出所作为消防监督检查行为的主体。该法第53条第1款规定：“公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育，具体办法由国务院公安部门规定。”《消防监督检查规定》第3条第2款规定：“公安派出所可以对居民住宅区的物业服务企业、居民委员会、村民委员会履行消防安全职责的情况和上级公安机关确定的单位实施日常消防监督检查。”第3款还规定：“公安派出所日常消防监督检查的单位范围由省级公安机关消防机构、公安派出所工作主管部门共同研究拟定，报省级公安机关确定。”其中，第4章专章规定了“公安派出所日常消防监督检查”问题。各地消防法规对于消防监督检查大多列专章或者专节加以规定。

需要指出，《消防法》和《消防监督检查规定》授予公安派出所消防监督检查职权的法律用语是“可以”，这是值得商榷的。全国人大常委会在审议《消防法》（修订草案）时，褚平委员就指出：“法律对行政执法机构的授权应具有强制性的特征。草案第44条规定了公安派出所的消防管理职能，但表述为‘公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育。’这一表述使得对公安派出所的授权过于随意，行政机关的职权和职责具有统一性，无论是行使职权，还是履行职责，都带有强制性，‘可以’的表述容易造成公安派出所的职责不清，在实践中引起执法上的混乱。”[3]因此，我们建议将上述条文用语修改为“公安派出所应当履行日常消防监督检查、开展消防宣传教育职责，具体办法由国务院公安部门规

定。”“因为从法律语义学来看，‘可以’是一种选择性用语，意为可为可不为，而‘应当’则是强制性用语，要求必须作为。‘可以负责’的立法用语，为公安派出所怠于履行消防监督职能留下了后路。”[4]

那么，公安派出所能否作为消防监督检查主体以外的其他消防行政执法行为的主体呢？回答同样是肯定的。

（二）公安派出所作为消防行政处罚的主体资格

消防行政处罚是指消防行政执法主体对消防安全违法行为人依法给予法律制裁的执法行为。根据《行政处罚法》第17条规定，法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。公安派出所作为公安机关的派出机构，通常不具备独立的消防行政处罚主体资格。但经消防法律、消防法规授权的除外。

如前所述，目前我国消防法律未见授权公安派出所实施消防行政处罚的立法例证。不过在地方性消防法规中，我们仍然可以找到授权公安派出所实施消防行政处罚的例证。如《云南省消防条例》第46条第3款规定：“本条例规定的行政处罚，由县级以上公安机关消防机构决定，公安（边防）派出所可以依据《中华人民共和国消防法》及本条例，决定警告或者500元以下罚款处罚。”

对于地方性消防法规没有授权公安派出所实施消防行政处罚，公安派出所在日常消防监督检查中认为需要给予消防行政处罚的，应当报请有管辖权的公安机关消防机构实施相应处罚，或者以有管辖