学前教育政策与法规评价

对现有学前教育政策法规的分析与评价

一、学前教育是终身学习的基础，是基础教育的起始阶段，是个体一生发展的奠基阶段。它对基础教育的巩固与发展，对国民素质的提高、消除贫困、缩小不利人群的差距乃至提升综合国力有着非常重要的作用。L1 据美国一项长达30年的追踪研究表明：在学前教育上每投资1美元，可获得17．07美元的回报，其中4．17美元是对个体成长的回报，12．9美元是对社会公共事业的回报，体现在社会福利、补救教育、预防犯罪方面投入的降低，以及纳税的增加。学前教育如此重要，但在现实生活中，学前教育面临许多的问题。可是现有的政策法规并不能解决，需要学前教育有一部专门的法律来解决相关问题。而且，无论是作为人大代表的一些高校教授，还是普通平民，对于学前教育立法的呼声越来越多。笔者从个人的角度研究了现有的法规中已有的规定及存在的不足，提出一些相关建议，以期能给将来的学前教育立法工作提供一些建议或启示。

二、学前教育法规的历史沿革

1．建国前。1904年清政府颁布<奏定学堂章程》，这是我国近代第一个公布的学校教育制度，包括蒙养院，从此，我国的学校教育在制度上得以确立。在<奏定学堂章程》中，专有<蒙养院章程家庭教育法章程>部分，这是我国第一部学前教育法规。

2．建国后。1949年至2008年有关的幼儿教育的重要文献有108项，其中相关法律5部，包括宪法、未成年人保护法、教师法、教育法、残疾人保障法；政策性文件和法规83项，如幼儿园指导纲要和规程；有关领导人讲话、报告和题词11项及其他相关文件9项。这里限于篇幅，仅列几部相对重要的法规。

1951年，颁布<改革学制的决定》，明确规定：“实施幼儿园的组织为幼儿园”，明确了幼儿园教育为我国学制的第一个环节，把幼儿教育纳入学制系统。1952年3月，中央人民政府颁布试行<幼儿园暂行规程(草案)>；1955年1月，国务院发布(关于工矿、企业自办中、小学和幼儿园的规定>。1956年2月，教育部、卫生部、内务部颁发《关于托儿所、育儿园几个问题的联合通知>对托儿所、幼儿园的领导管理问题作了明确的规定。1966年～1976年，十年的动乱给学前教育事业带来了毁灭性的灾难，学前教育事业没有得到发展。1988年1O月，国家教委发布‘关于社会力量办学几个问题的通知》和<社会力量办学教学管理暂行规定。)我国分别在1989年、1991年颁布了<幼儿园工作规程》和<幼儿园管理条例》。1991年9月，全国人大通过<中华人民共和国未成年人保护法>。1992年2月，颁布了<九十年代中国儿童发展规划纲要>。1993年2月，中共中央、国务院印发<中国教育改革和发展纲要》，规定幼儿教育的发展目标是“大中城市基本满足幼儿接受教育的要求，农村积极发展学前一年教育”。12月卫生部、国教委颁布《托儿所、幼儿园卫生保健管理办法》。1996年3月，国家教委颁布<幼儿园工作规程)确定幼儿园是基础教育的组成部分，是学校教育制度的基础阶段。1997年又颁布了《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》，就“九五”期间我国幼教事业发展的指导思想、具体目标、措施保障等提出了基本要求。1998年12月，教育部制定<面向21世纪教育振兴行动计划>，提出“实施素质教育，要从幼儿阶段抓起，要用科学的方法启迪和开发幼儿的智力，培养幼儿健康的体质，良好的生活习惯与求知的欲望”。从以上学前教育法规的历史沿革，我们可以看到学前教育受到越来越多的关注和重视，这是让人感到欣慰的。但在现实中，学前教育的“地位”却并不高，幼儿教师在很多人眼中不过是照顾孩子的“阿姨”而已。它并不与中小学“同起同坐”。而法国早在1886年颁布的《机构法》中，明确将学前教育纳入法国学制系统，即将幼儿学校纳入法国“实行初等教育的小学”范围之中。法国的学前教育不仅在法律条款中予以规定，在现实中也具有同等于中小学教育的重要性。

三、已有的规定及存在问题

(一)关于我国学前教育的性质与任务的规定

1．现有的规定。在(1982)<中华人民共和国宪法》(以下简称宪法)第一章第十九条中提到“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平”，明确我国教育事业是提高全国人民的科学文化水平；在(1995)<中华人民共和国教育法>(以下简称教育法)第一章第五条中规定“教育必须为社会主义现代化建设服务，必须与生产劳动相结合，培养德、智、体等方面全面发展的社会主义事业的建设者和接班人”，明确了我国教育的任务。关于学前教育的任务，在(1989)<幼儿园管理条例》(以下简称条例)第一章第三条规定：幼儿园的保育和教育工作应当促进幼儿在体、智、德、美诸方面和谐发展。(1996)<幼儿园工作规程>(以下简称规程)第一章第三条规定：“幼儿园的任务是实行保育和教育相结合的原则，对幼儿实施体、智、德、美诸方面全面发展的教育，促进其身心和谐发展。幼儿园同时为家长参加工作、学习提供便利条件。”(2001)<幼儿园指导纲要(试行)>(以下简称刚要)第一章第四条规定“幼儿园应为幼儿提供健康的生活和活动环境，满足他们多方面发展的需要，使他们在快乐的童年生活中获得有益于身心发展的经验。”

2．存在的不足。缺少具体保障措施即怎样确保幼儿体、智、德、美等方面和谐发展。我们可以从有关学前教育的三个法规中了解到学前教育的任务是促进幼儿身心全面和谐的发展，但是在现实中如何完成这个任务，有哪些具体措施?又有什么样的保障措施?我们的教育往往是重智轻德，重认知教育轻社会性、人格的培养。这些局面如何得到改善?

(-)对于学前教育机构的规定

1．现有的规定。在<条例》(1989)第三章专门规定了举办幼儿园的基本条件和审批程序。例如，幼儿园必须设置在安全区域内、幼儿园的园舍和设施必须符合国家的卫生标准和安全标准还有对工作人员的要求等等。第二章第十一条规定“国家实行幼儿园登记注册制度，未经登记注册，任何单位和个人不得举办幼儿园”；第十二条规定“城市幼儿园的举办、停办，由所在区，不设区的市的人民政府教育行政部门登记注册。农村幼儿园的举办、停办，由所在乡，镇人民政府登记注册，并报县人民政府教育行政部门备案”。

2．存在的不足。

1)对幼儿园多义务的规定，而缺少权力维护的规定。笔者认为，相关法规中，对学前教育机构，绝大部分都是对其义务的规定，而几乎没有对其权利的规定。比如在法规中，更多的是“必须”、“禁止”、“不得”等字样，而很少有“可以”、“允许”这样的语句。学前教育机构的一些正当权益不能得到有效维护。

2)条款过于笼统，内容不够全面，而且缺少操作性措施。我们可以在一些法规政策中看到对于幼儿园如何注册规定的极为详细，包括条件、程序、审批等等。但是对于幼儿园的注销的规定却很少。

(三)对于学前教育机构的工作人员规定

1．关于教师的资格与聘任的规定。

1)现有的规定。<条例>(1989)第九条规定：“幼儿园园长、教师应当具有幼儿师范学校毕业程度或者经教育行政等部门考核合格。”这是首次对幼儿教师设定了专门的从业政策规定。(1993)<中华人民共和国教师法>(以下简称教师法)在第三章专门规定了教师的资格和任用，明确了幼儿教师的资格，实行教师聘任制。这一法律的形式明确了幼儿教师从业标准。<教育法>重申教师资格和教师聘任制的规定，第四章第三十四条规定“国家实行教师资格、职务、聘任制度，通过考核、奖励、培养和培训，提高教师素质，加强教师队伍建设”。首次明确了学前教育是国家学制体系的一部分。《教师资格条例>(1995)中规定了教师资格分类与适用、教师资格条件、教师资格考试、教师资格认定。<规程>第三十七条指出“幼儿园教师必须具有<教师资格条例>规定的幼儿园教师资格，并符合本规程的第三十五条规定，幼儿园教师实行聘任制”。