关于城市规划作为公共政策的若干思考

景，以水景为造景特色，注重景观生态设计与滨水景观的营造，体 参考文献：
现生态休闲的自然山水空间。柳州蟠龙山文化公园围绕大型人 ［1］ Simonds，J． O． Landscape Architecture： A Manual of Site Plan-
工瀑布群，在蟠龙山、灯台山之间的空地上进行植物造景，强调公
共政策是政府等 公 共 权 力 机 关 制 定 的，为 解 决 公 共 问 题、保 护 公 共利益，对社会价 值 所 进 行 的 权 威 性 分 配，是 一 个 保 障 社 会 公 平 与公正的行动方案、计划和规划等。
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甲苯） 的厦门 PX 项目原本规划选址于厦门的沧海区，计划 2006 年 困境。
11 月开工，2008 年正式投产。但是由于该项目存在很大的潜在 3 公共政策的绩效
环境风险，在公众和专家学者的共同努力下而被叫停。2009 年年 初，在通过多方协 商 和 科 学 严 谨 的 环 评 之 后，该 项 目 最 终 落 户 漳 州市漳浦县的古雷半岛。在此事件中，反映出沸腾的民意与强势 政府，经济发展与环境保护之间的矛盾。在这个过程中规划又扮 演了什么角色。规划确实承担了“对社会价值进行权威分配”的 作用。但是并没有保障社会公平与公正，只是成为“决策者”支配 “被决策者”所利用的工具。然而根据某些政治经济学派的学者 的观点，规划此时 应 该 是 表 达 各 方 利 益，并 代 表 各 方 利 益 进 行 谈 判妥协的。“公众”不是大多数，而是多方利益的协调，是政治讨 论和决策的问题。
西方国家城市规划实践所体现出来的特征我们发现，中国的城市 者，而另一方就成为被决策者。而这个价值判断与决策的过程就
规划改革之路还任重而道远，至少需要解决好以下几个问题。
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是政治。城市规划的政治性体现了一般公共政策的政治性。公
1 城市规划代表的“公共利益”
纵观历史，早期的传统规划师是将规划和政治分开来区别对 待的。认为规划就是价值中立的理性工具，美国规划管理学者曾
鲜的提法，城市规划是公共政策已经被写入法律。然而，关键问 城市土地利用的政策，而在国内使用“城市规划”一词，虽然在概
题是，我们对规划的探讨还需要更进一步，既然城市规划作为公 念上阐明了“城市规划的核心工作就是城市土地使用规划”，但依 共政策代表了“公共利益”，那么是谁的公共利益。无论在何种意 然造成了专业发展上的最大误读： 城市规划和土地规划分离［5］。
第 37 卷 第 23 期 2011 年8 月
山西建筑
SHANXI ARCHITECTURE
Vol． 37 No． 23 Aug． 2011
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文章编号： 1009-6825（ 2011） 23-0007-03
关于城市规划作为公共政策的若干思考
孟江平
摘 要： 结合国内城市规划处于转型期的现状，针对城市规划的公共政策属性进行了探讨，分析了城市规划所代表的公
特别是《城乡规划法》在提高城市规划的法律地位、加强规划管 资源的分配只有在利益主体间不停的讨价还价中才能达到最终
理、加强公众参与与监督等方面的相关规定，愈发体现了城市规 的平衡。但是利益主体之间又并非是势均力敌的协商关系，总有
划的公共政策属性。然而结合西方现代城市规划思想的演变及 一方占据着主动，支配着整个讨价还价的过程，成为判断与决策
光塔”庄重古朴，“蟠龙塔”轻巧秀丽，两塔遥相呼应，互为衬景，双 不同的发展模式。一个能够为我们提供认同性的景观环境应该
塔竞秀成了蟠龙山公园的一大景观，使龙城景观格外生辉。采用 是环境上、文化上、象征意义上的表达，是独特文化形成的。文化
现代建筑材料重建的蟠龙双塔已成为柳州市的标志性景观和重 形成的景观不仅仅只是视觉风格上的事情，而是文化、人的行为、
下不同的政党之间，其内涵也是不一样的。
市规划尚未能起到主导和统领城市发展的作用，而且更多的城市
2007 年 ～ 2008 年发生的举国瞩目的厦门 PX 选址事件也正 规划是被作为一种有效的城市干预手段加以标榜，其公共政策作 好反映了规划的价值取向的问题。计划年产 80 万 t 的 PX（ 对二 用和地位有被夸大的成分［6］。这就是当前中国城市规划的角色
法》和《城乡规划法》的颁布，“城市规划是政府调控城乡空间资 到完全的价值中立是不可能的。规划要面对的城市系统极其庞
源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利 大，牵涉到的利益关系又错综复杂，每个利益主体都有维护自身
益的重要公共政策之一”的认识已经得到业内人士的广泛接受。 利益的诉求与权力。而规划的对象又是土地资源和空间资源。
21 世纪的景观设计作为一种对地域文化延续的载体，过分痴
筑学报，1993（ 6） ： 29-30．
迷于全球性的科技文明，并不符合将各族文明多元共存的可持续 ［5］ 设计 尊 重 自 然———景 观 生 态 规 划 设 计 探 讨． http： / / www．
发展，各个地区、各个城市都应该探索各自的发展规律，拟定各自
2 城市规划作为公共政策的地位与作用
Report。这个年度报告会详细记载这一年度的重大项目的进展情
由上文的思考，又牵涉到另一个问题，那就是，城市规划作为 公共政策的地位有多高、作用有多大。新的《城市规划编制办法》 和《城乡规划法》都表明了各界对提高城市规划的地位与作用的 迫切愿望与决心。但是西方的理论观点以及事实都表明了城市 规划公共政策作 用 备 受 争 议。前 文 提 到，在 西 方 学 者 中，关 于 城 市规划的作用的观点分为两种： 一种认为城市规划是影响城市发 展的决定性因素，另一种则认为市场力量是社会效果和分配效果
收稿日期： 2011-05-02 作者简介： 孟江平（ 1982- ） ，男，同济大学硕士研究生，上海 200000
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山西建筑
其实，在当前中国，城市规划是一门“政治”已经不是什么新 ning”（ 城市土地利用规划） ，表明了城市规划的核心内容是关于
城市规划作为公共政策，其绩效如何是不得不考虑的问题。 首先中国的城市规划还是综合性规划。综合性规划的弊端 有目共睹： 消耗大量人力物力，编制和审批过程周期很长。特别 是城市总体规划，往往成果还未审批，现状已经发生巨大变化，无 法满足指导城市建设的作用。但是国内的各种体系（ 包括城市规 划体系） 都是建立在系统论的思想基础之上，只要这个思想基础 不发生变化，要彻底改变城市规划体系也是不可能的。目前国内 某些城市试图通过近期规划的调整来替代城市总体规划的修编 不得不说是有益的尝试。其中带有明显的渐进式规划理论、连续 性规划理论等的影子。笔者认为此方法应该得到推广，在城市没 有表现出跳跃式发展的契机时，城市总体规划的修编是可以被替 代的。其次公共政策具有一定的法律刚性，因此政策的科学性显 得尤为重要。在英 国，城 市 规 划 如 同 其 他 政 策 一 样，都 需 要 接 受 政策评估，对公共政策的科学性、实施情况进行实时跟踪，做及时 调整。而这些评估体系是独立于英国的两级规划体系（ 结构规划 和地方规划） 而独立存在的，例如英国城市复兴重要工程之一的 格拉斯哥克莱德滨水区复兴计划（ Clyde Waterfront Regeneration） 。 格拉斯哥政府每年都会对 Clyde Waterfront Regeneration 计划进行 分析评价，并作年度报告———Clyde Waterfront Regeneration Annual
要的文化窗口。柳州蟠龙山文化公园分佛教、道教、儒家、上古、 环境等因素完整融合的产物，独特的文化特性或风格不是可以刻
地方等文化区，浓厚的宗教色彩，引来八方朝者，终日烟香雾绕。 意模仿和贴在设计表面的，它是深深地融入独特文化模式的结
在柳江南岸的蟠龙山与灯台山之间重建的新文庙以仿古形式修 果。只有尊重本地域的自然环境、文化传统和风俗习惯，遵循本
ddyuanlin． com / html / article /2007-08 /07 /18310． html．
On landscape design based on regional culture
LI Hong-jian Abstract： Taking Panlongshan culture park in Liuzhou as the example，the paper from the natural，the social and humanistic attributes of the regional culture in the landscapes design，illustrates the expression of the modern landscapes design for the regional culture，so as to inherit，extend and develop the regional culture． Key words： landscapes design，regional culture，park，humanistic attribute
36（ 22） ： 36-37．
其他乔木和时令花卉，铺设草坪，营造绿色景观，既能保证植物的正 ［3］ 俞孔坚． 追求场所性： 景观设计的几个途径及比较研究［J］．
常生长，又能表现地域特色。
建筑学报，2000（ 15） ： 77-78．
4 启示
［4］ 吴良镛．“山水城市”与 21 世纪中国城市发展纵横谈［J］． 建
建，占地约 20 亩，西连蟠龙山瀑布广场，东为待修建的窑埠古街， 民族地域的传统文化进行再创造，充分挖掘地域传统文化内涵，
与周边的蟠龙双塔、王氏山房、回族墓地、“天山万里”摩崖石刻等 使文化在景观设计中释放出鲜活的、独特性的魅力，让地域文化
文物古迹一道，形成独特的人文景观。c． 生态———以 植 物 为 背 的营养赋予创作的作品以生命。
ning and Design［M］． New Fork： McGram-Hill，1997．
园绿化与外围背景山体的渗透和协调，配置色彩丰富，造型美丽 ［2］ 李 洁． 中国传统建筑中的组合观念［J］． 山西建筑，2010，
的本土植物，如种植 以 小 叶 榕、竹 类、棕 榈 科 植 物 为 主 干 景，配 置
况，包括： 时间表、资金额、项目负责单位、年度目标、进展情况等 等。例如 Clyde 河中段的 Custom House Quay 项目，从 2004 年报 告和 2005 年报告的内容中，我们就可以看出一个项目的进展情 况，以及工作人员对它的控制作用。而我国的政策评估体系尚不 健全，对城市规划的编制及实施的评估也没有被列入规划建设过 程的必要环节。
识形态下，政府都只能是统治阶级的政府，代表着统治阶级的利 在这样的情形下，市场力受到制度的制约，城市规划又要和土地
益。规划作为政府的重要职能，不可避免的成为决策者的工具。 利用规划争夺政策主导权。也就是说，在中国城市规划既被定义
所谓的“公共利益”，在不同的意识形态下甚至在同一种意识形态 为“影响城市发展的决定性因素”，又无力承担起这样的角色，城
共利益及其地位和作用，并阐述了城市规划作为公共政策的绩效，指出应及时建立约束机制，引入政策评估体系。
关键词： 城市规划，公共政策，地位，作用，绩效
中图分类号： TU984
文献标识码： A
中国的城市规划正处于转型期，随着新的《城市规划编制办 经说： “规划……可以超越卑鄙的政治。”然而，现实中的规划要做
经济较活跃的地 区，地 方 政 府 受 到 市 民 团 体 的 监 督 与 压 力， 或许会适当对开 发 商 施 加 压 力，通 过 谈 判，迫 使 他 们 向 那 些 市 场 不会去眷顾的规划理想妥协，但是，在经济落后的地区，开发商显 然在支配项目性质和方向上具有更大的主动权。因而城市规划 的公共政策属性被认同的时候，我们应该越发强调城市规划所代 表的公共利益是 谁 的 公 共 利 益，如 果 这 个 问 题 没 搞 清，城 市 规 划 反而会成为利益集团为谋求自己的利益最大化的工具。笔者认 为，仅仅定义城市 规 划 的 公 共 政 策 属 性 还 远 远 不 够 ，还 要 加 强 其 价值指向的引导和规定。