新时期农村义务教育政策演变分析

新时期农村义务教育政策演变分析

[摘要] 在新时期，农村义务教育政策追求的目标实质和实施重心在不同时段都有变化，具体有三个特点：一是政策的目标追求从机会平等转为过程平等，二是政策的重心从侧重效率转为侧重公平，三是政策的形成动力从问题倒逼转为目标引导。教育政策的出台是作用于它的多重因素互动的结果，正因为如此，政策的效果有时难以彰显。新时期教育政策在追求效能价值、效率价值、公平价值上都有了明显的效果，但公平价值仍然有较大的提升空间。

[关键词] 新时期;农村义务教育;政策演变

一、新时期农村义务教育政策演变特点

（一）政策的目标追求：从机会平等到过程平等

农村义务教育政策在不同历史时期有着不同的重点目标。1978―1984年以恢复教育秩序与普及初等教育为基本目标，1985―2000年以基本普及九年义务教育为基本目标，2001―2007年以全面普及九年义务教育为基本目标。不同时期的基本目标都是为了让农村孩子有机会与城市孩子一样，有权利接受义务教育，不因民族、性别、家庭背景、经济状况的差距而失去受教育的机会。显然，这一段时期是在追求教育的机会平等。

2007年完成全面普及义务教育的任务后，国家又围绕农村义务教育均衡发展出台了一系列政策，如2009年出台《关于进一步做好中小学教师补充工作的通知》，扩大实施被证明有一定成效的“特岗计划”;2010年启动针对落后地区教育的两项“国培”工程，提升农村教师的专业素质;2012年下发《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，推进县域义务教育均衡发展;2014年国务院教育督导委员会办公室发出《关于开展农村义务教育学校基本办学条件专项督导的通知》，指出要确保满足义务教育最基本的办学条件。这一系列政策的实质，是为了让农村孩子在获得了受教育机会平等的基础上，还要获得与城市孩子同等的教育资源，以实现他们在接受教育中的过程平等。可以看出，新时期我国农村义务教育政策的制定，始终体现出对“平等化”[1] 的追求。

（二）政策的重心转移：从侧重效率到侧重公平

1978―1984年改革之初，针对经济社会发展对人才的渴求，政策实施的重点聚集在大力普及初等教育上。在此过程中，作为制定政策主体的政府，很快发现在当时百废待兴、经济落后的社会背景下，要在全国内实现初级教育的普及是一个艰巨的任务，尤其是在占人口绝大多数、经济落后的农村地区。为了尽快满足社会对人才的渴求，国家在发展教育事业时，只能集中资金去发展能为社会直接输出人才的高等

教育，重点在基础教育条件相对较好、办学质量较高的城市投资建设中小学。这是侧重从发展效率的角度，来制定教育政策。尽管现在有些学者对此颇有微词，但在当时条件下也算是一种最现实的选择。

进入二十一世纪，面对农村基础教育处于严重弱势的情况，政府逐渐认识到造成农村基础教育落后的结果与长期侧重效率的政策取向有很大的关系。基于义务教育在整个教育阶段中的基础作用，政府选择对农村义务教育实施一定的政策倾斜和政策补偿。基于这样的认知，2003年9月，国务院下发《关于进一步加强农村教育工作的决定》，强调新增教育经费主要用于农村教育，由此开始了对弱势农村义务教育的倾斜补偿。倾斜补偿性政策主要有三类：一是发展性政策，包括从2003年开始实施的农村中小学现代远程教育工程，2006年开始实施的大规模招收农村特岗教师等，以实现城乡教育资源的共享，提升农村教师素质;二是保障性政策，如2005年下发的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，确保对农村义务教育的应有投入;三是救助性政策，如2001年开始实施推广的“两免一补”等，以更大力度资助农村贫困家庭的学生。这些对农村义务教育的倾斜性政策，在一定程度上缓解了城乡义务教育日益扩大的差距。

（三）政策的形成动力：从问题倒逼到目标引导

新时期农村义务教育政策的一个很重要的特点，就是

它形成的主要动力是来源于问题的倒逼，也就是在实践中一些教育问题逐渐积累，导致矛盾已经到了非解决不可的时候才出台相应政策。如1978―1984年间出台的种种规范和整顿农村教育的政策，就是因为“文革”十年对基础教育造成严重破坏，教育秩序一片混乱，亟待出台政策保证教育教学正常进行。1985年中央出台《教育体制改革的决定》，也是因为当时整个国家的教育水平已经不适应经济社会的快速发展，教育体制与1984年出台的《经济体制改革的决议》精神不符合。二十一世纪初出台的“一费制”政策以及教育收费公示制度，是为了遏制当时让广大农民群情激奋的教育乱收费现象，以稳定农村教育形势。这一问题倒逼的政策形成机制，在一定程度上呈现出“头痛医头、脚痛医脚”的被动性、救急性特征，政策出台应有的前瞻性严重不足。

随着教育事业的整体推进以及管理经验的日益丰富，政府对义务教育重要性的认知日益深刻，再加上学界为政府决策提供大量的理论支撑和政策建议，政府对农村义务教育政策的决策方式日趋呈现出目标导向型的公共政策形成特色。这一新型决策方式，指公共政策的决策主体根据对影响教育发展各种因素的综合分析，前瞻性地提出农村基础教育在一个较长时期内的可行性发展目标，然后围绕这一目标制定公共教育政策。

这一特点在二十世纪九十年代初见端睨。如1993年

出台了作为九十年代发展规划的《中国教育发展和改革纲要》，在综合考量种种因素后，提出了“到2000年以农村为重点基本普及九年义务教育”这一中期发展规划。1994 年教育部出台《关于落实〈中国教育发展和改革纲要〉的实施意见》，强调县级政府在组织义务教育实施方面负有主要责任。1996年国家正式启动《贫困地区义务教育工程》，对贫困地区义务教育进行大规模资助。接下来，还陆续出台了《农村教育集资管理办法》《关于民族地区贫困地区女童教育工作的十条意见》等政策。

到新世纪，这一决策方式更加普遍。围绕以西部农村为重点，全面普及九年义务教育的目标，政府做出把新增教育资金主要用于农村教育的重大决策，先后实施了国家贫困地区义务教育二期工程、全国中小学危房改造工程、农村寄宿制学校建设工程和农村中小学现代远程教育等政策。对于具有投资大、周期长、见效慢等特点的农村基础教育来说，这一目标导向型的决策方式无疑是更加适用的。二、影响农村义务教育政策出台与实施的因素

（一）政策出台：作用于教育的多重因素互动

一是社会环境。改革开放带来了经济的迅速发展，整个社会以经济建设为中心。在农村，乡级基础政府取代了公社体制，农村经济不断发展，但城乡之间的差距依然日益扩大。二是国家发展教育的宏观政策。农村义务教育是整个教