公共管理学公共组织
公共管理学第二章 公共组织理论
关键词 公共组织/ 公共组织/私人组织 管理层次 管理幅度
摘 要 了解公共组织的基本理论，掌握公共组织 常见的组织结构，理解公共组织的过程和 行为，把握影响公共组织的环境因素。
第一节 公共组织概述
公共组织理论是研究和揭示公共组织性质、设计方式、组 织行为、组织发展规律等一系列组织问题的理论。
自上而下的权力：控制下属 自下而上的权力：影响上级 横向权力：控制处在左右的同级成员或部门
3、组织授权
外部授权：组织间的授权。如中央对地方的授权、 政府对相关企业的授权。 内部授权：上级把权力委派给下属，让下属更加 自主地完成任务。
公共组织的过程与行为：组织授权 公共组织的过程与行为：
某局新局长是一个锐意革新、具有民主作风的领导。他 到任之后就将自我职权范围内的事项进行分析，把一些 可以由下级人员决定的事项分解到个人，自己只负责宏 观控制。对于该局长的这些作法，其他处室褒贬不一。 实施之初，虽然处室里的同志都有些不适应，但是大家 还是以极大的热情支持局长的改革，这让该局长很是欣 慰。但是，时间一长，他发现，同事之间的矛盾反而有 所增长。他私下里询问一些同志，才知道，原来大家相 互间存在着一种抵触情绪，有的人认为，局长在向下授 权的时候存在着偏向某些同事的现象。局长还发现，当 自己把权力授予下级之后，再进行一定的指导就成了一 个大难题，因为说的多了，会让人觉得自己不信任他人， 说得少了，又担心工作完成的情况及质量问题。以前对 于工作完成情况可以用非常硬性的制度规定加以控制与 评价，现在就不行了，结果感觉很难把握工作进展情况。 请思考该局长授权的方式及其优缺点。
2、横向结构（分部结构）
反映同级行政组织之间和各行政组织构成部门之 间分工协作的来往关系。 按地区划分。如公安系统、税务系统、教育系统 等。 按服务对象划分。如国家外国专家局、老干部局、 军队转业干部安置办公室等。 按行业和产品类型划分。如归国家部委管理的国 家轻工业局、国家煤炭工业局、国家冶金工业局、 国家机械工业局、国家纺织工业局等。
公共管理学第二章 公共组织理论
下级组织在其管辖范围 自主性大，积 内有较大的裁量权，上 极性高，紧贴 级组织不予干涉的组织 实际。 体制。
4、根据行政组织中同一层级各部门所受的指挥和 控制分为完整制和分离制。
类型 完 整 制 定义 优点 缺点 行政首长权力 过于集中，属 下单位缺乏自 主性，易造成 因循守旧的工 作作风。 协调性差，工 作效率不高。
二、组织冲突与协调
（一）组织冲突
1、目标与顾客的冲突 2、功能与领域的冲突 3、目标间的冲突
（二）组织协调
1、水平协调 2、垂直协调
（三）组织合作模型
实行小团体控制，发展具有高参与性质的组织文化，竞争以时间为基 础，成立自我管理团队等。 合作的益处 1、提高工作效率 2、雇员的团结和满意 3、组织目标的实现 4、创新和适应 冲突的损失 1、精力的分散 2、影响了判断力 3、失败者效应 4、协调不佳
二、公共组织的一般结构形式
1、直线结构
厅长
Ａ局长
Ｂ局长
Ｃ局长
处长
处长
处长
科长
科长
科长
科员
科员
科员
2、职能结构
Ａ部
Ｂ部
Ｃ部
A局
B局
C局
3、直线－职能制 直线－
局长 校长
职能科室1 职能科室
职能科室2 职能科室
XX处 处 科
财务处 科 室 二 科 室 三 长 员 科 室 境的基本构成因素
1、政治环境
政治环境直接对公共组织产生影响，对公共组织行为加以 规范和引导。包括政治体制、政治权力、国家结构、政府 机构、政治制度、公共政策等方面。
2、经济环境
经济环境对公共组织动机和行为有着重要的决定作用。包 括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等方面。
公共管理学第二章公共组织
跨界合作：与其 他行业、领域进 行合作，实现资 源共享和优势互 补
社会责任：关注 社会问题，承担 社会责任，提高 公众信任度
创新驱动：鼓励 创新，推动组织 内部改革，提高 竞争力和可持续 发展能力
公共组织的管理与监督
公共组织的管理理念与原则
公共利益至上：以公众利益为出发点和 归宿
责任担当：勇于承担责任，积极履行 职责
公共组织是指由政府、非政府组织、企业 等组成的组织，旨在为社会提供公共服务。
公共组织的主要职能包括政策制定、执行、 监督和评估等。
公共组织可以分为政府组织、非政府组织、 企业等类型。
政府组织是指由政府设立的机构，如政府部 门、事业单位等。
非政府组织是指由民间发起的、不以盈利 为目的的组织，如慈善机构、环保组织等。
企业是指以盈利为目的的组织，如国有企业、 民营企业等。
公共组织的类型
政府组织：如国家机关、 地方政府、行政机关等
非政府组织：如社会团体、 民间组织、非营利组织等
国际组织：如联合国、世 界银行、国际货币基金组 织等
企业组织：如国有企业、 民营企业、外资企业等
教育组织：如学校、大学、 科研机构等
医疗组织：如医院、诊所、 卫生部门等
绩效评估：定期进行绩效评 估，确保组织目标的实现和
改进
信息公开：公开组织信息， 提高组织的透明度和公信力
社会责任：承担社会责任， 关注社会问题，为社会发展
做出贡献
公共组织的监督机制与方式
内部监督： 组织内部设 立的监督机 构，如监察 委员会、审 计委员会等
外部监督： 政府、社会 团体、媒体 等对组织的
激励与约束的平衡：既要保证员工的积极性，又要防止滥用职权 激励与约束的效果评估：定期对激励与约束的效果进行评估，并根 据评估结果进行调整
公共管理学第二章-公共组织理论
3.公共权力的最终作用对象是公共事务。 4.公共权力的目标是谋取公共利益。
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
（五）公共权力的产生 起源于人类社会的组织分工，萌芽于原始社会
的管理权。原始社会的组织形式有共同利益和集体 行动，需要一个统一的权威，即公共权力的萌芽。
第二章 公共组织理论
阿克顿：Power corrupts;
absolute power corrupts
absolutely.
权力制约权力 权利制约权力
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
二、公共权力监控 （一）基本涵义
是指包括公共管理组织内部和外部的各种监控 主体，采取相应的措施，对公共权力运行的合法 性、合理性和有效性进行监督和控制。
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
5.公共组织间的相互依存性 6.公共组织政治因素的考虑 7.公共组织的目标大多模糊不清且不易测量 8.公共组织的独占性 9.公共组织行为具有强制性
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
第二节 公共组织结构
八个部门 为何管不 好一头猪？
潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》
第二章 公共组织理论
2.现代公共权力 与现代工业社会相适应，公共权力的自主性增强。 ‘‘三权分离”奠定了其理论基础；但其自主性是
相对的，仍要受政治权力制约，执行政治权力意志。 公共（行政）权力作用范围也日益广泛，且内部
功能日趋分化。 自由资本主义时期（“守夜警察”）→ 垄断资本
（二）职能结构
公共管理学-第九章
第九章公共组织的文化与伦理第一节公共组织文化概述一、文化、组织文化、公共组织文化（一）文化定义：所谓文化，“乃是包括知识、信仰、艺术、道德、法律、习俗以及包括作为社会成员的个人而获得的其他任何能力、习惯在内的一种综合体。
”文化有广义和狭义之分。
基本特点：1、既是人类活动的产物和结果，又是制约指导人类活动方式的原因；2、通过后天学习而得来，依据信息传播系统传递；3、具有适应性；4、具有整合性；5、不断变化。
作用：文化产生于人类的生产、生活过程，又对产生它的各种因素起反作用（推进或阻碍）。
（二）组织文化定义1：指组织在长期发展中形成的特定的文化观念、价值观念、道德规范、传统、风俗、习惯和与此相联系的业务理念，包括组织的价值观、行为方式、精神现象等。
定义2：指组织在长期实践活动中所形成的并且为组织成员普遍认可和遵循的具有本组织特色的价值观念、团体意识、思维模式和行为规范的总和。
特征：（1）意识性；（2）系统性；（3）凝聚性；（4）导向性；（5）可塑性；（6）长期性。
（三）公共组织文化定义：广义的公共组织文化指公共组织意识形态，以及与之相应的公共组织制度和公共组织机构；狭义的公共组织文化则指公共组织意识形态，即在公共组织实践活动的基础上所形成的，直接反映公共组织与公共关系的各种组织目标、价值标准、基本信念、行为规范和精神活动状态。
（本章所分析的都是狭义的公共组织文化）二、公共组织文化的类型（一）根据结构——功能分析1、角色型公共组织文化；2、权力型公共组织文化；3、任务型公共组织文化；4、人本型公共组织文化；（二）根据隶属区域划分1、社会总体公共组织文化；2、区域公共组织文化。
（三）根据表现形式划分1、精英公共组织文化；2、大众公共组织文化。
（四）根据作用直接与否划分1、显性文化；2、隐性文化。
（五）根据民族文化差异划分1、西方公共组织文化；2、东方公共组织文化。
公共组织文化除了具有文化的共同属性外，也有自身独有的特征，集中体现在几对辩证统一的关系之中。
公共管理学概述与公共组织
公共管理学概述与公共组织公共管理学是对公共事务、公共事业及公共组织进行管理的学科。
公共管理学以科学的理论和现实的实践为基础，通过研究和探讨公共事务、公共事业的组织管理原理和方法，提供科学的指导意见和管理工具，以实现公共事务的高效运行和公共利益的最大化。
公共管理学主要内容包括公共管理的范畴和特点、公共管理的基本理论、公共管理的实践方法等。
公共管理的范畴包括政府、非营利组织和社会事务等各种公共组织的管理，以及在公共决策、公共政策和公共服务领域中的管理。
公共管理的特点是其提供公共服务和维护公共利益的性质，其目标是在满足公众需求的同时，保持公正、效率和可持续发展。
公共管理的基本理论包括制度理论、决策理论、组织理论、领导理论等。
制度理论研究公共管理的组织结构和运行机制，包括行政制度、政策制度和法律制度等；决策理论研究公共决策的过程和方法，包括决策者的决策行为、决策环境和决策工具等；组织理论研究公共组织的结构、功能和运行方式，包括公共组织的目标、权力关系和工作流程等；领导理论研究公共管理者的领导行为和领导能力，包括领导风格、领导目标和领导效能等。
公共管理的实践方法包括政策分析、组织设计、绩效评估等。
政策分析是指对公共政策进行科学研究和评估，以提供决策参考和政策改进建议；组织设计是指对公共组织的结构和功能进行合理设计，以实现组织目标和提高工作效率；绩效评估是指对公共组织和公共管理者的绩效进行定量和定性评估，以评价管理效果并提供决策依据。
公共管理的实践应用广泛，涉及政府部门、非营利组织和社会事务等各个领域。
在政府部门中，公共管理的目标是提供公共服务、保护公共利益和实现公共政策的有效实施；在非营利组织中，公共管理的目标是提高组织效率、增强组织竞争力和实现社会责任；在社会事务领域中，公共管理的目标是促进社会公正、提高社会福利和实现社会稳定。
公共组织是指以提供公共服务为目标的政府部门、非营利组织和社会事务机构等。
公共组织具有以下特点：1.具有公共性，即提供公共服务和维护公共利益的性质；2.具有权力和责任，即具有行使公共权力和承担公共责任的特权和义务；3.具有组织结构，即以部门、机构和职能划分的组织形式；4.具有公共财政支持，即通过公共财政进行资金保障。
公共管理学PPT教案第6章
分离的结构是从现有的层级分离出一个独立 自主的单位，并由总部来进行协调与控制， 每一个分离的部门皆有决策的权力与自主的 专业能力，并由部门管理者全权负责此部门 的财务、人事等事项。总部也可以视需要给 与实施的援助。分离的部门通常是依据特殊 的产品或服务而成立，且内部结构较为庞大。
第六节 组织设计：组织学习的观点
一、学习与组织学习。 学习是我们与生俱来的本能，它在人 类社会中扮演了十分重要的角色。所 谓组织学习，是为了促进组织的长期 效能与生存发展，而在适应环境变化 的过程中，对其基本的信念、态度和 行为、结构和方式进行调整，从而获 取一种面对各种问题持续改善的能力。
第六节 组织设计：组织学习的观点
第四节 传统科层组织及其困境
二、传统的官僚组织的副作用。
1、决策权威集中化造成管理的恶性循环。 2、专业分工原则的扭曲。 3、制式化对组织效能的可能影响。 4、遏制组织学习。 5、科层价值与民主价值的冲突。 6、科层价值与人格成长的冲突。 7、防卫性的官僚人格。
第五节 弹性化政府的组织设计
一、委员会制。
第四节 传统科层组织及其困境
一、韦伯的科层制组织的特征。 1、在科层组织中，每一位成员都有固 定和正式的职掌，依法行使职权。 2、层级节制的权力体系。 3、人员的工作行为以及人员见的工作 关系，必须遵循法规的规定，不得掺 杂个人好恶情感。
第四节 传统科层组织及其困境
一、韦伯的科层制组织的特征。 4、科层组织内的职位，按人员的专长 作合理的分工，其工作范围和权责也 依法律明文规定，在注重专业分工的 原则下，职位的获得主要以技能为主。 5、职业化倾向。 6、人员有明文规定的、固定的薪酬。 7、注重效率。
委员会制是一种有别于首长制得的组织结构， 其决策是由一群具有相关经验与背景的人所 共同决定并各自行使其不同的职能。委员会 可以是暂时的，也可以是永久的，需要根据 所承担的任务来确定。委员会制有集思广益 等许多优点，也同时具有权责不清的许多缺 点。
MPA公共管理硕士考前辅导第二章公共组织
第二章 公共组织第一节公共组织概述一、组织的含义二、公共组织的构成要素三、公共组织的类型一、组织的含义•公共组织是公共管理的前提和基础•对组织含义的理解：英国斯宾塞，将“组织”一词引入社会科学领域；切斯特·I·巴纳，一个有意识地协调两人或两人以上活动与力量的系统；美国卡斯特、罗森茨韦克，有目标的、心理系统、技术系统、有结构的活力整体；西蒙，一个人类群体当中的信息沟通与相互关系得复杂模式。
组织的特征与共性第一，组织是人们在相互交往中形成的一定行为关系的集合；第二，组织有着某种特定的目标；第三，组织有一定的结构和行为方式；第四，组织有其内在的精神意识，最终系统化为组织文化；第五，组织是一个开放系统，随着组织环境的变化而有机发展。
组织的定义•组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。
二、公共组织的构成要素•公共组织的定义是以管理社会公共事物，协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包括了第三部门组织。
而狭义的公共组织指的就是国家机关组织。
公共组织的构成要素（12个方面人木能够为权责规章制度团体设计硬件信息技术）简述，材料分析1、人员。
任何组织都是以人为核心的，组织首先不是物质关系得体现，而是人际关系的体现。
2、目标。
公共组织的目标是实施对公共事物的管理和协调公共利益关系。
3、职能。
组织是组织目标的具体化，它决定着组织规模、内部职位设置等方面的内容。
4、机构。
机构承载组织的各项职能。
公共组织通过一定的机构体现出来。
5、职位。
职位是公共组织运行最基本的要素之一，职位设置保证了组织权力的流动和组织资源的整合与分配。
6、职权。
职权是被组织正式承认的权力，它主要来自于组织的认可，与职位密切相关。
公共组织的构成要素7、权责。
权责划分时保证组织角色明晰化的基本手段。
8、规章制度。
规章制度是以书面文件等形式对组织构建、组织行为、运行程序等进行严格规范。
公共管理学第十章非政府公共组织
公共管理学第十章非政府公共组织非政府公共组织，是指那些独立于政府与企业之外的不以盈利为主要目的的各类社会组织。
事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。
公共事业组织包括事业单位和民办非企业单位事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。
民办非企业单位指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织。
显著特征是民间性、互益性和同类相聚性。
公共企业组织，是指以公共利益最大化而不是以企业营利最大化为基本目标的一类特殊的企业组织。
社会中介组织是指介于政府与社会之间，参与社会管理，提供中介服务的各类社会组织。
从社会中介组织的经济属性来看，大体可以分为两类：非营利性中介组织；营利性中介组织。
社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。
民间自治组织是指在政府指导下，由基层群众组成的“自我管理、自我教育、自我服务”的自治组织。
世界各国的公共企业主要分布在以下一些领域: (1) 决定国民经济和社会发展的基础设施和公用设施领域(2) 基础工业领域(3) 关系到国家经济命脉的一些支柱性产业(4) 某些高科技产业(5) 对国民经济起重要调节职能的部门非政府公共组织发挥社会作用的主要途径有两类，即传统途径与现代途径。
简答题1、非政府公共组织的概念及特征是什么?中国的非政府公共组织有哪些类型?答：概念：非政府公共组织，是指那些独立于政府与企业之外的不以盈利为主要目的的各类社会组织。
特征：非政府公共组织的七大基本特性（1）组织性。
指有正式的组织机构，组织有成文的章程、制度、有固定的工作人员等。
（2）民间性。
又称非政府性，指非政府及其附属机构，也不属于政府或受政府支配。
公共管理学第四章 公共组织中的领导
领导的重要性
• 领导是公共管理的灵魂 • 领导是管理的一项核心技能 • 领导是一种影响群体实现目标的能力 • 领导既是一门科学，也是一种艺术
7
领导要素
• 拥有领导权威的领导者 • 追随者 • 组织 • 管理情境或领导环境 • 领导行为
8
二、领导权威
• 领导权威有广义和狭义之分： 狭义领导权威仅指职位权力，也就
对对
1.19.9
9.99 .9
人人
的程 的 关心度 关
1.95.5
的心
程的
度
1.11..1
99.1.1
对工对作工关作心关的心程的度程度
34
方格理论表明五种典型的领导方式：
1.1——贫乏型 9.1——任务型 1.9——俱乐部型 9.9——团队型 5.5——中间型
35
（三）领导权变理论
• 菲德勒模式 • 情境领导理论 • “途径——目标”理论
10
四、领导者的基本技能
• 技术技能（T） • 人际技能（H） • 概念技能（C） • 三种技能对不同层次的领
导者有着不同的要求
11
技术技能（T）
• 掌握专业技术 • 掌握工作方法和程序 • 掌握工作制度和政策
12
人际技能（H）
• 处理人际关系 • 识人用人 • 评价激励
13
概念技能（C） • 预测 • 判定 • 概念
42
第三节 我国行政领导制度
一、民主集中制 二、行政首长负责制 三、日常行政领导制度
43
一、民主集中制
• 民主集中制是我国的根本领导制度，它是民主制和集中制有机结合的一种 制度。
• 民主集中制的领导制度贯穿于各级行政领导的全部实践活动中，是社会主 义根本制度的直接体现，它决定和影响着其他行政领导制度。其他行政领 导制度是民主集中制领导制度的具体化，是由其决定和衍生出来的。
王乐夫《公共管理学》课后习题(公共组织)【圣才出品】
王乐夫《公共管理学》课后习题第3章公共组织一、名词解释1．公共组织答：公共组织是指不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织，一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任。
政府行政组织是最重要的公共组织。
公共利益是公共组织发展的逻辑起点和终点，公共性是公共组织的本质。
物质要素和精神要素构成公共组织的两大类要素。
2．非营利组织答：非营利组织是指以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即本身并不具有行政权力的公共组织。
与政府组织相比，非营利组织的最大特点是非强制性和服务性。
在市场经济条件下，非营利组织数量多，而且承担着极为重要的公共管理任务，占有极为重要的地位。
非营利组织对基层公共事务的管理常常能比政府组织更具效率。
非营利组织的特征包括正式组织性、非政府性、非利润分配性、自主管理性、志愿性和公共性。
3．事业单位答：事业单位是指受国家行政机关领导，没有生产收入、所需经费由国库支出、不实行经济核算、主要提供非物质生产和劳务服务的社会组织。
事业单位主要涉及科学、教育、文化、卫生和体育领域。
事业单位的基本特征包括：①事业单位活动的非经济性和政治性；②事业由政府主办并主管；③事业单位经费由公共财政供给；④整个事业单位系统具有行政性。
4．公共组织环境答：公共组织环境分为“内环境”与“外环境”，二者均发生了急剧的、复杂的和不可预料的变化。
（1）科层制所弘扬的“官僚制精神”，即非人格化、理性化与制度化，妨碍了个人的成长和个性成熟，技术的普遍运用对个性的压制产生的非人格化与当代人们所渴求的个性的自由解放及对民主的追求产生了尖锐的矛盾。
（2）信息技术的高速发展使得经济和社会的节奏加快，陈旧的层级管理和控制系统、照章办事循规蹈矩的传统方式已无法适应越来越普遍的社会动态因素对政府的职能要求。
（3）全球化的趋势使国内外的联系日益紧密，相对封闭的科层制组织建构与建立在主体交往、文化多元基础上的新时代格格不入。
王乐夫《公共管理学》笔记和课后习题详解-公共组织【圣才出品】
第3章公共组织3.1复习笔记一、公共组织的性质与结构1．公共组织的内涵（1）组织与公共组织①组织的含义组织是指人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体，是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体。
简单地说，组织是由两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。
②公共组织的含义公共组织是指不以营利为目的，以追求公共利益为其价值取向，以协调公共利益关系、提供公共服务、管理公共事务、维护公共秩序为基本职能的组织，一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任。
政府行政组织是最重要的公共组织。
公共利益是公共组织发展的逻辑起点和终点，公共性是公共组织的本质。
（2）公共组织的基本要素①物质要素a．人员b．经费。
经费是维持公共组织运营与发展所不可缺少的因素。
c．物资设备。
公共组织开展活动所必须具备的技术设备、工具，所必须耗费的各类材料和能源。
②精神要素a．目标。
目标是组织赖以产生、发展的基础和原因，是组织存在的灵魂，是组织前进的方向。
b．责权结构。
组织系统内部各子系统、工作单元，以及各组织成员、各工作职位之间在工作任务、权力和责任方面的一系列从属并列关系。
c．人际关系。
（3）公共组织的特征①以增进公共利益为目标；②公共组织的活动受法律的明确限制并具有权威性；③公共组织受到高度的公共监督；④公共组织的活动具有政治性；⑤公共组织的目标形式上清楚但实际中模糊，且行为绩效评估比较困难；⑥公共组织具有一定的独占性，在公共管理中具有一定的垄断性。
2．公共组织的结构（1）公共组织的纵向结构①公共组织纵向结构分工的职责分配关系a．最高层次的公共组织为决策层，负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实施方案。
b．中层公共组织为协调指挥层，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作。
c．基层公共组织为技术操作层，任务是执行中层公共组织的实施方案，在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。
《公共管理学》第三讲 公共管理的主体
二、公共管理组织
（一）公共组织的概念 1、组织 、 罗宾斯：组织是由人组成的、 罗宾斯：组织是由人组成的、具有明确目标并具 有系统结构的实体。 有系统结构的实体。 2、组织构成的基本要素 、 （1）人 ） （2）目标 ） （3）结构 ） 3、公共组织 、 以实现公共利益为目标的组织。 以实现公共利益为目标的组织。
（2）内阁制政府 ） 形式上由国家元首负责， 形式上由国家元首负责，实质上由政府总理负责 的政府体制。国家元首不负实际责任，没有实权。 的政府体制。国家元首不负实际责任，没有实权。 日本是内阁制政府。该国宪法规定， 日本是内阁制政府。该国宪法规定，行政权属于 内阁。 又成为政府首脑， 内阁。政府总理又成为政府首脑，由议会选举产生， 在形式上由国家元首任命。其他的内阁成员由总理选 在形式上由国家元首任命。 推荐，由总理组阁。各内阁成员由总理统帅， 择、推荐，由总理组阁。各内阁成员由总理统帅，互 相之间负有连带责任。 相之间负有连带责任。 在内阁制的国家中， 在内阁制的国家中，内阁对议会负责，但内阁有 通过国家元首解散议会的权力。 通过国家元首解散议会的权力。国家一切重大政策由 内阁制定。 内阁制定。
（三）公共组织的基本结构 1、直线结构 、 局长 处长 科长 科员 部长 局长 处长 科长 科员 局长 处长 科长 科员
2、职能结构 、
A局 局
B局 局
C局 局
A处长 处长
B处长 处长
C处长 处长
3、直线——职能结构 、直线 职能结构 局长 A处长 处长 B处长 处长 C处长 处长
A科长 科长
乡、镇人民代表大会
乡、镇人民政府
1982年宪法规定的乡级地方国家机关组织系统简图 年宪法规定的性 （1）特点（萨拉蒙）：组织性 民间性 非营利 ）特点（萨拉蒙）： 性 自治性 志愿性 公共性 （2）分类 ） A、联合国国际标准产业分类体系或简称ＩＳＩ 、联合国国际标准产业分类体系或简称ＩＳＩ 体系（ １５项 Ｃ体系（３类１５项）： 教育（大、中、小学教育，成人教育及其他） 小学教育，成人教育及其他） 医疗和社会工作（医疗保健、兽医、社会工作） 医疗保健、兽医、社会工作） 其他社区社会和个人服务（环境卫生、商会与专 环境卫生、 业组织、工会、其他会员组织、娱乐机构、 业组织、工会、其他会员组织、娱乐机构、 新闻机构、图书馆、博物馆及文化机构、 新闻机构、图书馆、博物馆及文化机构、运 动与休闲） 动与休闲）
公共管理学 学习要点
公共管理学学习要点第一章绪论：公共管理（学）的视野1，基本概念：公共管理、公共行政、公共物品、行政国家2，公共管理与私人管理的区别？3，公共管理学和公共行政学的区别/公共管理学的学科特征？4，市场经济国家政府管理的特点及其对我们政府改革的启示？第二章公共组织理论1，基本概念：公共组织、公共组织环境、政府再造2，公共组织、第三部门组织与私人组织的差异？3，公共组织的构成要素？4，公共组织的古典模型、官僚模型、第三部门模型的特点？5，公共组织的一般结构形式之各种类型及其优缺点？6，行政组织体制的基本类型及其优缺点？7，X理论、Y理论的基本假定？8、组织环境的基本构成要素？9，评析公共组织的变革及其发展？第三章政府改革与治理1，基本概念：治理、全球治理2，治理理论的三种研究途径（了解）3，治理与统治的区别？4，网络治理的特征？5，全球治理的特点？6，民族国家治理的内涵及其表现形式？（熟悉）7，社区治理的内涵及其表现形式？（熟悉）8，网络治理的困境？9，当代西方政府改革的内容及其评介？10，我国行政体制改革（熟悉）第四章政府间关系1，基本概念：府际关系2，府际关系研究的网络模式之特点？3，评述西方政府间关系的新趋势？4，分析中国政府间关系的现状及其发展？第五章政府作用1，基本概念：政府失败、市场失灵、公共选择理论2，现代市场经济条件下政府的五种角色？3，市场失灵的表现？4，分析转轨时期我国市场经济体制发育的情况（熟悉）对研究我国政府角色定位问题的意义？5，论述政府失败的表现、类型、成因及其纠正（政府失败论对我们政府改革的启示）？说明：本章知识体系主要在案例题中分析使用。
第六章公共政策略第七章公共部门绩效评估1，基本概念：绩效、绩效评估、绩效管理2，公共部门绩效评估兴起的背景？3，公共部门绩效评估的意义？4，简述公共部门绩效评估的四大要素？5，公共部门绩效评估的循环周期（程序）？6，有效评估的标准？7，绩效评估的四个评价标准和七个说明指标？8，绩效评估模式、方法和技术（了解）9，论述公共部门绩效评估面临的困难、改进途径，说明如何推进我国绩效评估事业的发展？第八章公共部门人力资源管理1，基本概念：人事管理、公共部门人力资源管理、文官制度、公共部门人力资源开发2，人力资源管理区别于人事管理的特点？（了解）3，公共部门人力资源管理的特征？4，论述我国政府人事制度的变革（传统政府人事管理制度的不足、人力资源管理模式对我国人事管理体制的影响、我国人事制度变革的趋势）5，西方公务员制度的九个特征？6，简述我国公务员制度的基本内容？7，分析如何完善我国公务员制度？8，公共部门人力资源开发的主要内容？9，试述如何加快我国公共部门人力资源开发的步伐？第九章公共财政管理1，基本概念：公共财政、公共财政管理、公共预算管理、政府收费、购买性支出、政府采购、社保支出、财政补贴2，公共财政管理的地位？3，公共预算管理五种基本模式的理论要点？（尤其是规划－计划－预算模式、零基预算模式及绩效预算模式？4，简述税收管理的两大核心问题？（熟悉）5，亚行概括的公共支出管理的目标及具体内容？（熟悉）6，政府采购的五种基本方式？7，转轨时期如何完善我国的公共财政管理体制？第十章第三部门管理1，基本概念：第三部门2，第三部门研究的理论视野？（了解）3，第三部门的研究主题？（熟悉）4，西方国家第三部门兴起的六个原因？5，西方国家第三部门存在的六个主要问题？6，西方国家第三部门在社会发展中的七个作用？7，论述我国第三部门兴起的原因、作用、存在的问题和改进的途径？第十一章公共部门战略管理1，公共部门战略管理兴起的主要原因？2，战略计划的五个基本要点？（熟悉）3，战略管理与战略规划的区别？（熟悉）4，评述公共部门战略管理的新趋势？5，公共部门战略管理的理论框架？6，评析公共部门战略管理途径？（熟悉）第十二章公共管理伦理1，基本概念：公共管理伦理、公共责任、权力伦理2，公共管理伦理的构成要素？3，公共管理伦理的三种基本类型？4，公共管理伦理的功能？5，公共责任的特点？6，公共管理伦理的三种责任冲突？7，构建负责任行为的四大要素？8，我国公共伦理建设存在的问题及其改进？。
公共管理学第二章 公共组织
35
二、个体行为、群体行为与组织行 为
• 个体行为有成人发展模型、文化行为模型和政治行为模型三种模型。 • 非正式群体行为问题已经成为组织管理中一项非常重要的内容，非正式群体是不以管
公共管理学
第二章 公共组织
2021/7/22
1
教学目标
了解公共组织的含义、结 构、过程与行为；了解行政组 织理论与行政体制的基本类型； 熟知公共组织环境及其基本构 成因素。
2021/7/22
2
核心提示
公共组织是公共管理的前提 和基础。公共组织包括政府组织 和非营利的非政府组织。
2021/7/22
21
（二）行政体制的类型
• 首长制与委员制 • 层级制与职能制 • 集权制与分权制 • 完整制与分离制
22
首长制与委员制
• 首长制（一长制或称独立制、首长负责制） 它是指在行政系统中，最高行政决策权、指挥权由行政首长一人执掌，对所管辖领域内 的行政管理事务进行统一领导，并全权负责的一种领导体制。其最主要的特征在于行 政首长享有并依法行使最高的行政决策权（如美国总统）。
• 以泰勒为代表的科学管理组织理论 • 以法约尔、古利克为代表的行政管
理组织理论 • 以韦伯为代表的科层组织理论 • 三种理论的共同特点及各自贡献
29
2.新古典行政组织（行为科学）理论
• 以梅奥为代表的人际关系组织理论 • 以巴纳德为代表的组织平衡理论 • 以西蒙为代表的决策过程组织理论 • 三种理论的共同特点及各自贡献
公共管理学名词解释
公共管理学名词解释
1.公共管理: 以政府为核心的公共部门依法通过对公共事务的管理，
提供公共产品和服务，以保障和增进社会公共利益的职能活动。
2. 无缝隙政府组织理论：又称“无界线政府”，是用灵活的、弹性的组织形态，以满足顾客的无缝隙的需要为目标的政府组织变革。
3. 公共组织：以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。
4.非营利组织：不以营利为目的，服务社会公众的非官方性公共组织。
5. 公共领导：公共组织的领导者在一定环境下，为确定和实现公共目标，通过对各种社会资源进行合理配置，对组织成员和公众进行统御和指引的行为过程。
6. 公共管理职能：特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。
7.程序性职能：决策，组织，领导，控制
8.任务性职能：经济职能，政治职能，社会管理职能，文化职能。
9. 公共政策：是各级公共组织（尤其是政府等权威机构）在职能范围内为了解决和处理公共问题，经过政治协调和管理过程，达成公共利益或公共目标的过程。
10.公共部门绩效管理：在设定的公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。
公共管理学公共组织
福利国家时期
• 通过重新确立国家对公民福利所担负的责任;来减轻过 度的资本主义的某些危害 自20世纪30年代凯恩斯主 义出现开始;政府已经在稳定经济和缓解社会问题等方 面扮演重要的角色
• 存在的问题
– 财政问题;福利国家政策越来越使各国面临承受力问题 为支 持福利计划必须谋得资金;这最终导致对经济体系所生产出 来的财富征收税赋
第3章 公共组织
3 1 公共组织的性质与结构 3 2 政府组织 3 3 非营利组织 3 4 公共组织的变革
3 1 公共组织的性质与结构
3 1 1 公共组织的内涵
组织及公共组织的内涵
组织的含义： 组织是指人们为了实现一定的目标 互相协作结合而成的集 体 公共组织的概念： 公共组织是指不以营利为目的;以实现公共利益为目的;以管 理公共事务和提供公共服务为基本职能的社会组织 它一般 拥有公共权力或者经过公共部门的授权 负有公共责任 公共利益是公共组织发展的逻辑起点与终点;公共性是公共 组织的本质
1
提高公共组织 适应环境的能 力；
2
提高公共组织 自身的稳定性 协调性；
3
提高公共组织的 工作绩效
公共组织变革的内容
变革应从哪里入手
组织结构 权力关系 技术 产品和服务 人力资源
指组织结构的变 指公共组织权力 革。横向结构要 关系的变革。包 求咨询、信息、 括公共组织向社 监督部门与决策 会组织还权、横 、执行部门平衡 向分权、纵向的 ；纵向结构呈分 集权与分权互相 权式、扁平型的 融合与共存。 趋势。
政府职能作用不同的阶段
自由放任的社会 福利国家时期 新古典主义的小政府 向政府主义转变
自由放任的社会
• 19世纪早期和中期;认为政府只需行使最低 限度的职能;其理想角色就是尽可能地远离 经济生活之外 市场进程本身比政府干预能 产生更好的效果;政府应仅仅作为市场的推 进者;政府干预应是不轻易采用的终极手段
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。
决策层
协调指挥层
协调指挥层
协调指挥层
技术操作层
技术操作层 技术操作层 技术操作层 技术操作层 技术操作层
层级领导关系
公共组织的横向结构
1.按业务性质分工 2.按管理程序分工
按公共管理的业务性质异同来组成公 共组织单位。
按公共管理工作中决策、咨询、执行、 信息反馈和监督等程序不同来分别设 置公共组织部门。
政府职能作用不同的阶段
自由放任的社会 福利国家时期 新古典主义的小政府 向政府主义转变
自由放任的社会
• 19世纪早期和中期，认为政府只需行使最 低限度的职能，其理想角色就是尽可能地 远离经济生活之外。市场进程本身比政府 干预能产生更好的效果，政府应仅仅作为 市场的推进者，政府干预应是不轻易采用 的终极手段。
3.按管理对象分工
按公共组织服务的人群、业务性质分
优点：符合分工专业化 的原则；有利于统一管 理业务的方针、政策、 法规；事权一致，便于
协调 缺点：事权集中，易形 成条块分割，不利于协 调合作；易造成部门林
立，易产生冲突
按管理程序分
优点：利于提高管理人 员的专业技术知识；利 于节省人、财、物；利
公共组织 的特征
1.以增进公共利益为目标。 2.公共组织的活动受法律的明确
限制并具有权威性。
3.公共组织受到高度的公共监督。
4.公共组织的活动具有政治性。 5.公共组织的目标形式上清楚但实际中
模糊，且行为绩效评估比较困难。 6.公共组织具有一定的独占性。
3.1.2 公共组织的结构
公共组织的纵向结构
• 安德森( ,1989）
我国政府的基本职能体系
01 经济调节职能 02 市场监管职能 03 社会管理职能 04 公共服务职能
经济调节职能是指政府保持宏观 经济环境的稳定、调整国民经济 结构、弥补市场失灵的职能。
市场监管职能是指政府健全市场 规制、为参与市场运作的各方提 供公平的市场环境的职能。
社会管理职能是指政府处理社会 冲突、协调社会利益、保持社会 稳定的职能。
第3章 公共组织
3.1 公共组织的性质与结构 3.2 政府组织 3.3 非营利组织 3.4 公共组织的变革
3.1 公共组织的性质与结构
3.1.1 公共组织的内涵
组织及公共组织的内涵
组织的含义： 组织是指人们为了实现一定的目标、互相协作结合而成的 集体。 公共组织的概念： 公共组织是指不以营利为目的，以实现公共利益为目的， 以管理公共事务和提供公共服务为基本职能的社会组织。 它一般拥有公共权力或者经过公共部门的授权、负有公共 责任。 公共利益是公共组织发展的逻辑起点与终点，公共性是公 共组织的本质。
政府的涵义与性质 我国政府具体包括的组织与人员 中央与地方行政机关 行政首长 政府普通公务员
我国政府组织层次划分（五层）
中央政府（国务院）
省、自治区、直辖市政府
省辖市政府（设区市政府） 地区行署（省的派出机构）
县、自治县、县级市政府
乡（镇）政府
政府职能 政府职能是指政府在公共管理活动中的 基本职责与功能，包括政府该管什么，怎 样管的问题.
F1
F1
L2
L2
L2
公共组织的主要结构形式：直线职能制
直线-职能制图示：
L1
优点：专业化分工，减少资源重复 配置 缺点：职能间冲突，横向联系较差
F1
F1
L2
L2
L2
F2
F2
L3
L3
L3
公共组织的主要结构形式：矩阵制
• 矩阵制图示：
L1
特点：双重机构，双重领导 优点：有利于各部门之间的沟通， 组织结构有利于任务的完成，有 较好的适应性 缺点：双重结构易产生责任不清等
公共服务职能是指政府提供公共 物品（诸如科技发展、义务教育、 卫生保健、公共工程、公用事业、 就业培训）和公共服务的职能。
政府职能
• 对于市场经济中政府职能问题的争议。 • 对于市场经济中政府的职能问题，历来是存在着
广泛的争议，而且事实上在实践中，政府的角色 也是不断变化的。在自由放任时期，人们认为最 好的政府就是最小的政府；近代福利国家的出现 使得政府的职能大大增加；20世纪70年代以后， 小政府的理念开始盛行。历史的发展证明，事实 上并不存在一个理想的或最优的政府规模、政府 作用以及政府的强度。
F1
F2
F3
F4
L2
L3
L4
3.2 政府组织
政府组织：一般而言，广义的政府组织包括立法机关、司 法机关与行政机关，狭义的政府组织主要指行政机关，包 括各级人民政府和相关行政部门。 特点：1.基本职能是对国家和社会公共事务的管理；2.从 事公共管理的手段是行政权力；3.有权支配和运用公共资 源；4.提供的产品是公共物品；5.行为的价值取向是公共 利益。
• （1）确立法律基础 • （2）保持一个健康的政策环境，包括宏观经济的稳定 • （3）投资于基本的社会服务和社会基础设施 • （4）保护弱势群体 • （5）保护环境
• 世界银行1997年《世界发展报告》
政府的基本职能
• （1）提供经济基础 • （2）提供各种公共物品与服务 • （3）解决与协调团体冲突 • （4）维持竞争 • （5）保护自然资源 • （6）确定个人获得商品和服务的最低条件 • （7）保持经济稳定
公共管理者关注的基本问题： ★政府应该做什么？ ★政府不应该做什么？ ★政府通过哪些途径使其做得更好？
良好的政府对于经济发展来说是必不可少的。
政府的基本职能
• （1）防卫职责 • （2）提供法律制度 • （3）政府出于社会整体利益的考虑可以向社会提供某些
商品
• 亚当·斯密《国富论》
政府的基本职能
直线职能制
结构 形式
矩阵制
公共组织的主要结构形式：直线制
直线制图示：
L1
特点：不设职能结构，由直线 指挥人员全权负责 优点：统一指挥、垂直领导 缺点：对最高领导要求高
L2
L2
L3
L3
L3
L3
公共组织的主要结构形式：职能制
职能制图示：
L1
特点：设立职能机构，且职能机构 有指挥权 优点：适应组织规模扩大，管理复 杂的要求，形成了独立的管理层 缺点：多头领导，协调困难
于提高整体效能 缺点：易造成人员重技 术、轻政策，重过程、 轻目标；使用有一定的
局限性
按管理对象分
优点：统筹兼顾，满足 管理对象的需求；易于
沟通与监督 缺点：易导致部门林立 ，不利于精简节约；易 造成管理割裂；易造成 本位主义；易造成职能 交叉，互相推诿，降低
效率
公共组织的主要结构形式
直线制 职能制