论检察机关提起民事公益诉讼制度的构建精编版

论检察机关提起民事公益诉讼制度的构建

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论检察机关提起民事公益诉讼制度的构建（2009年02月26日）作者：嘉定区检察院陈永

随着我国社会经济的快速发展，在建立社会主义市场经济体制的过程中，出现了大量的侵害国家利益和社会公共利益的案件，如国有资产流失案件、垄断经营案件、环境与自然资源的公害案件、不合理利用土地案件、破坏土地资源案件等公共性的违法侵害国家利益和社会公共利益的案件。但是，由于我国公益诉讼的原告制度在程序法上的缺失，致使国家利益和社会公共利益无法获得圆满的救济与维护，仅仅依靠公民以原告资格向法院提起民事诉讼是非常不现实的。根据民事诉讼法理论，当事人仅能获得自身受侵害权利范围内的救济，而对于超出自身权利范围的国家利益和社会公共利益，公民无权提起诉讼。因此，确立检察机关作为国家利益和社会公共利益的原告主体资格，建立检察机关提起民事公益诉讼制度已是当务之急。

一、民事公益诉讼概述

公益诉讼源于罗马法，是相对于私益诉讼而言的。公益诉讼又被称为罚金诉讼、民众诉讼，在罗马法中，“私益诉讼是保护个人权利的诉讼，仅特定的个人才能提起；公益诉讼则是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民均可提起”。[①]“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。受到非法行为损害的人或被公认较为适宜起诉的人具有优先权。”[②]罗马当时的政权机构远没有近代这样健全和周密，仅依靠官吏的力量来维护公共利益是不够的，故授权市民代表社会集体直接起诉，以补救其不足。公益诉讼引起广泛关注却是在20世纪，随着高科技的迅速

发展，人们的生产、生活日益社会化，公害问题日益突出，为了维护国家、社会公共利益，公益诉讼不断被重视。

学者们对公益诉讼的基本含义持不同见解：一种是从宏观的保护公共利益角度主张建立具有广泛内容的“公益诉讼制度”。有学者认为公益诉讼就是“以维护公共利益为目的的诉讼形态，是任何组织和个人根据法律授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法的司法活动”；[③]还有的学者认为，“公益诉讼是国家机关，即检察机关为维护国家利益、社会公共利益而提起的诉讼”。[④]另一种见解是将公益诉讼分化于各个诉讼程序中进行研究。以梁慧星先生为代表的一些学者提出了行政公益诉讼理论，亦即将公益诉讼归结为与自身无直接利害关系的个人、组织和社会团体等，对行政机关及其公务人员因行政行为违法或不当，损害了公共利益而提起的诉讼[⑤]。可见，公益诉讼本质上是一个极为广义的概念，一方面，许多法律部门都涉及到公共利益问题，侵犯公共利益的违法行为可以从不同的角度进行评价；另一方面，公共利益具有的普遍性特点使公益诉讼本身形态呈现多元化的趋势。本文建议，公益诉讼应根据诉讼程序的不同，划分为刑事公益诉讼、行政公益诉讼和民事公益诉讼。民事公益诉讼，是指有关的国家机关、组织、公民个人，依据法律的规定和授权，对违反法律规定，侵犯国家利益、社会公共利益的民事行为，针对侵犯社会公共利益的民事违法行为，向法院提起民事诉讼，由法院通过司法程序追究违法行为，回复社会公共利益的诉讼制度[⑥]。依据提起民事公益诉讼主体的性质不同，分为广义的民事公益诉讼和狭义的民事公益诉讼两种。广义的民事公益诉讼包括国家机关代表国家，以国家名义提起的诉讼，也有组织和公民个人以自己的名义提起的诉讼。狭义的民事公益诉讼仅

仅指国家机关代表国家，以国家的名义提起的公益诉讼。本文中的民事公益诉讼将限定在后者。从内容上看，民事公益诉讼与国家利益、社会公共利益休戚相关，在实践中主要是针对国有资产流失、垄断、不正当竞争、环境侵权、侵害消费者权益以及违反公序良俗等违法行为而设置的诉讼救济途径，其目的在于维护国家、社会公共利益。

二、检察机关提起民事公益诉讼的依据

一个制度的建立，总要考证它建立的依据，才能令人信服。我国宪法将检察机关定位为国家法律监督机关，由检察机关作为国家和社会公共利益的代表提起诉讼，有其现实依据和价值基础。

（一）检察机关提起民事公益诉讼的现实必要性

法律的“稳定性和确定性本身并不足以为我们提供一个行之有效的富有生命力的法律制度。法律还必须服从进步所提供的正当要求。一个法律制度，如果跟不上时代的需求或要求，而是死死抱住上个时代的只具有短暂意义的观念不放，那显然是不可取的。”[⑦]目前，我国正处于社会转型的关键时期，由利益关系和利益格局变化引发的各种矛盾和冲突十分突出，尤其是公共利益的保护问题已引起了社会各界的广泛关注。面对这种现实我们必须建构包括公益诉讼在内的完善的法律调整机制和手段，以维护国家、社会和人民的根本利益。这既是社会发展的迫切需求，同时也是由公益诉讼等法律机制和手段的价值属性、功能属性所决定的。

近年来，我国各种侵害公共利益的案件时有发生，常常见诸于报端或其他新闻媒体。2006年2月18日《经济参考报》撰文称，国有企业在改革中资产流失的速率日益加快已成为一个引起社会各方广泛关注的严重问题。据最低估计，

目前国有资产正以每天一个亿的速度在流失，也有人士估计每天以亿元的速度流失。[⑧]但是，由于没有可靠的制度保障，这类案件最终大都以原告败诉或法院不予立案而告终，致使被侵害的公共利益得不到有效的救济，同时也淡化了人们维护公共利益的积极性和热情。[⑨]而我国现行的民事诉讼法将原告资格限于私益直接受损之情形，使公民、法人或其他组织无法享有诉权或虽有利害关系，但由于违法行为涉及不特定多数人的利益，受害人无力或不愿付出较高代价单独起诉。由于无人享有、行使诉权，使国家、社会和公众的共同利益最终受到损害，其结果是国有资产流失、市场竞争和交易行为无序、环境受到污染、资源遭到破坏。这种现实状况，迫切需要我们尽快建立和完善公益诉讼制度。

（二）检察机关提起民事公益诉讼的制度价值

检察机关提起民事公益诉讼这一制度之所以能在大多数国家得到确立，而且在主要西方资本主义国家从20世纪初开始呈日渐加强之势，是与其独特的价值和功能分不开的。

1、对于维护公共利益具有不可替代的作用

人类以社会化为其本质特征，国家和社会的公共利益及物质基础是国家和社会存在和发展的必要条件，也是每个个体生存和发展的必要条件，现代国家更是通过税收等方式聚积大量的社会财富，再将其转化为社会公共产品提供给社会成员。从这个意义上说，国家和社会的利益就是每个个体的利益。但是，在具体的社会实践中，个体的利益自身最大化的需要难免会与社会利益和国家利益相冲突。这就需要有一种社会机制能有效地防止和纠正国家、社会利益被个体不当侵夺。在许多西方国家就是由检察机关来担任公共利益的最后保护人的角