论气候变化领域排放权交易之管理模式

论气候变化领域排放权交易之管理模式

摘要：自从1997年《京都议定书》将排放权交易列为减排温室气体的灵活机制之后，排放权交易被越来越多的国家所认知和熟悉，目前已发展成为发达国家减排温室气体最为重要的环境管理手段之一。作为一项较新的环境管理手段，排放权交易的管理模式主要有两种，即绝对控制模式与相对控制模式。文章着重论述这两种排放权交易管理模式的构成要素，比较两者的优与劣，并针对欧盟排放权交易机制进行实例分析。

标签：排放权吏易管理模式；绝对控制；相对控制；欧盟排放权交易机制

一、气候变化领域排放权交易概述

世界上第一个排放权交易项目于20世纪90年代在美国正式启动，目的是解决酸雨所引起的环境问题。作为环境管理手段，排放权交易的发展历史较短，适用范围亦非常有限，“命令一控制”手段仍旧是各国普遍采用的解决传统环境问题的管理方法。直到1997年《京都议定书》将排放权交易列为减排温室气体的灵活机制，排放权交易才逐渐被更多的国家所认知和熟悉，当前已发展成为发达国家减排温室气体的最为重要的环境管理手段之一。

排放权交易手段的最大特点在于可以大大降低解决环境问题的经济成本，在气候变化领域这一优势变得尤为重要。温室气体的排放被公认为是导致气候变化的主要原因，绝大部分温室气体的排放源于化石燃料的燃烧，特别是石油、煤炭、天然气及木材，这些正是能源生产所必需的燃料。因此，解决气候变化问题就必然涉及诸如能源生产、供应与消费，以及交通、农业等关乎人类经济生活命脉的行业领域，在解决气候变化问题时，如何尽可能减少对这些行业的影响，降低减排温室气体的经济成本，已成为选择何种管理方式的决定因素之一。

迄今为止，世界上有多个国家和地区已经建立或者计划建立有关温室气体的排放权交易机制，包括欧盟、英国、挪威、瑞士、澳大利亚、日本、加拿大及美国，至2008年，在这些国家和地区中，欧盟已成为世界上最大的碳交易市场，约占全球碳市场总量的67％、碳交易价值的81％。本文将着重论述排放权交易不同管理模式的构成要素与特点，比较不[司模式的优劣，并对欧盟排放权交易机制的立法进行实例分析。

二、气候变化领域排放权交易之管理模式

排放权交易的管理模式主要有两种，即绝对控制模式与相对控制模式。绝对控制模式一般被称为总量与交易模式(cap-and-trade)，相对控制模式则被称为基线与信用额模式(baseline-and-credit)。

(一)两种管理模式的构成要素

绝对控制模式首先需要由政府管理者设定该国家或地区温室气体的排放总量，且此排放总量是排放权交易机制调控范围内所有企业在规定期间内最大的排放限值。这里排放总量通常以排放配额总量的方式表示，每份配额代表排放1吨温室气体的权利。排放配额总量设定后，管理者可以选择以无偿或者拍卖的方式将排放配额分配给各个企业。每个企业在获得排放配额后，将根据情况选择减少排放量，将多余的排放配额出售，或者增加排放量，从市场购买额外的排放配额。企业选择减少或者增加排放量将取决于市场上配额的价格，及本企业减排温室气体的边际成本。如果市场上配额的价格低于本企业减排温室气体的边际成本，那么企业将选择购买额外排放配额以弥补增加的排放量；反之，如果配额价格高于企业减排的边际成本，企业亦会努力减排本企业产生的温室气体，将节省的排放配额向市场出售以赚取利润。当规定的期间截止时，每个企业必须向管理者上交与该段时间内实际排放的温室气体量相等的排放配额。

与绝对控制模式不同，相对控制模式并不设定排放配额总量，而是由政府管理者规定一个基线，该基线通常表述为企业单位产量或者单位燃料所允许排放的最高温室气体排放量。只有当企业生产单位产量或者燃烧单位燃料所排放的温室气体量低于最高限值时，该企业才能获得排放配额；反之，企业则必须向市场购买排放配额，以弥补超过基线部分的排放量。相对控制模式并非在每个交易期间之初向企业发放排放配额，而是以企业实际的温室气体排放量作为配额分配的标准，这是相对控制模式与绝对控制模式的主要区别。

(二)两种管理模式之比较

绝对控制模式的最大特点是能够确保交易机制实施后的环境改善效果。绝对控制模式在交易期间开始前，明确该期间内的环境改善的目标，即设定温室气体排放总量。这样做有利于政府、企业和公众在交易期间开始前对每个交易期间的环境目标有清醒的认识，政府管理者按照该目标监测企业的排放量，规范企业间的交易行为；企业按照该目标分析市场发展情况，决定是否投资于减排技术与设备的改进，以及进行排放配额的交易；而公众则可以更好地发挥监督作用。相比较之下，相对控制模式的环境改善效果存在很大程度的不确定性，更多地取决于管理者设定的基线水平的高低，以及每个交易期间内社会的经济环境。如果基线设定得过高，企业无需进行技术或设备改进就可以轻易达到基线水平，那么该基线的设定无法激励企业减排温室气体，达不到改善环境的目的；反之，如果基线设定得过低，多数企业必须大幅度增加投资成本方能达到基线水平，在与境外同类行业进行激烈市场竞争等经济条件的影响下，多数企业无力进行此类投资，只能选择超额排放温室气体，配额交易市场无法形成，环境改善的目标也就无从实现。

正是基于绝对控制模式环境改善效果的确定性，政策制定者和环保组织更倾向于支持该模式。但企业经营者更倾向于相对控制模式，经营者认为因产量的单纯增加而引起的温室气体排放量的上升是生产活动的必然结果，只要企业能够保证单位产量的温室气体量达到基线水平，就不应该为此支付费用购买排放配额。在绝对控制模式下，企业虽然可以通过采用先进技术、更新设备等方式减少企业的排放量，但是这部分减少的排放量很容易因为产量的增加而抵消。相对控制模

式将环境改善的风险全部转嫁给政府管理者，这是政府所不愿意承担的。

无论是绝对模式还是相对模式，设定排放总量和基线都对政府管理者提出了严峻的挑战，排放总量和基线水平显示了政府减排温室气体的决心，是对本国和世界应对气候变化问题的一份承诺。就两种模式对社会经济增长的影响而言，相对控制模式的影响相对更有限。绝对控制模式设定温室气体排放总量的同时，某种程度上就为本社会的经济增长设定了上限。考察世界各国的社会经济发展历史和趋势，二氧化碳排放量、商品能源消费量和经济发展程度存在着明显联系。在目前的技术水平下，经济发展必然带来能源消费水平的上升和二氧化碳排放的增加。因此，相对控制模式设定单位产量或单位燃料的排放量限值不失为一个好的选择，它可以在不限制企业产量增加的同时，刺激企业提高排放效率，做到经济发展与环境保护两不误。

三、欧盟排放权交易机制之管理模式

规范欧盟排放权交易机制的基础性法律文件是2003年通过的排放权交易机制指令。欧盟在2004年对该指令进行了修改，增添了将欧盟排放权交易机制与《京都议定书》的灵活机制连接的内容，因此该修改指令被形象地称为“连接指令”。2008年1月23日，欧洲委员会提出了排放权交易机制指令的修改提案，目的是改善和扩大现有的排放权交易机制。目前该修改提案正在欧洲议会和欧盟部长理事会的审议过程中，新指令有望在2009年通过。

欧盟排放权交易机制采取了绝对控制的管理模式，但排放权交易机制指令并未对排放配额的总量做出直接的限定，而是要求各成员国自行决定本国的排放配额总量。这一规定受到了环保组织和欧洲议会的强烈批评，认为只有通过欧盟立法明确对温室气体进行总量控制，才能确保此排放交易机制达到预期的环境改善的效果。

究其历史原因，这是在排放权交易机制指令谈判过程中博弈的结果。2001年3月美国总统乔治，布什宣布拒绝批准《京都议定书》。此举坚定了欧盟履行《京都议定书》的决心。在此后的几个月中，气候变化和《京都议定书》成为欧盟的核心政治议题，欧盟组织机构和各成员国在对待此问题上空前地团结，并获得了公众的普遍支持。于是，排放权交易机制指令于2003年在欧盟部长理事会上全体一致通过，而按照程序只需要绝大多数(即四分之三)的票数即能通过。同时，该指令从指令提案的形成到通过只用了不到两年的时间，这在欧盟立法的历史上也是罕见的。欧盟能够如此迅速地以全体一致的方式通过排放权交易机制指令，是在向外界证明其履行《京都议定书》的决心，希望打消因美国拒绝批准《京都议定书》各国产生的疑虑，敦促各国尽快批准《京都议定书》。如果当时欧盟坚持为各个成员国设定排放总量，那么排放权交易机制指令则不可能在如此短的时间内通过。在排放权交易机制指令起草时，关于将哪些排放源纳入排放权交易机制的范畴的信息非常有限，更无从谈起这些排放源的排放量和其减排的潜力。再者，被纳入排放权交易范畴的行业组成和分布情况在各成员国大相径庭，这就更加剧了欧洲委员会为各成员国设定总量控制的难度。

在如此背景下，排放权交易机制指令并未对排放配额总量做出直接的规定。