美国的绩效预算改革及特点
第四讲 美国政府绩效管理及经验借鉴
但实际上，不同的人对于一种公共产品会有不 同的评价。正是消费者对公共项目的实际感 受，决定了公共项目的实际绩效。公共产品 的绩效取决于公民的满意度，而不是公共产 品本身的数量、外观等外在的标准。
2、历史背景
（1）美国出台《政府绩效与结果法案》的历 史追溯。美国《政府绩效与结果法案》 （Government Performance and Results Act，以下简称GPRA）的颁布实施 有其历史的延续性。
二、《政府绩效与结果法案》的内容 及实施情况
美国政府的绩效管理侧重于对项目实行系统的 评价，并将绩效评价与项目预算紧密结合， 改进了预算管理。最为突出的是，美国对绩 效管理进行了立法，这是美国与其他发达国 家比较最为突出的经验之一。
（一）出台《政府绩效与结果法案》的理论基 础及历史背景
1、理论基础
美国绩效管理的根本性突破发轫于1993年。1993年 初，克林顿总统成立了“国家绩效评审委员会”， 由副总统戈尔主持。该委员会的任务就是如何使政 府运作得更好而成本更低。该委员会于1993年9月 发表了《戈尔报告》（From Red Tape to Result：
Creating a Government That Works Better and Cost Less），成为克林顿政府行政改革的行 动指南。报告指出，美国政府的绩效不佳的问题主 要不在于政府职员的懒惰与无能，而在于过多的繁 文缛节和规划，因而扼杀了政府职员的创造性。
20世纪八九十年代，随着信息时代的到来，国 际竞争日益加剧，迫切要求政府创新管理方 式，提高工作效率。根据奥斯本和盖布勒的 分析，传统的科层制是适合工业经济时代但 不适合信息时代的政府组织模式。在工业经 济时代，生活节奏较慢，人们的劳动主要以 体力而不是脑力为主，政府金字塔的高层能 掌握足够的信息进行决策，大多数人的需要 相类似，有强大的地缘性社区---关系紧密的 四邻和城镇。
美国政府绩效预算对我国预算绩效改革的启示
4、强化信息技术支持。利用信息技术手段提高数据收集、分析和处理的效 率，为预算绩效管理提供更加准确可靠的信息支持。
5、培养专业人才队伍。加强预算绩效管理专业人才的培养和引进，提高预 算绩效管理水平和工作效率。
参考内容
随着我国财政管理体制的不断深化，地方预算绩效管理改革逐渐成为的热点。 地方预算绩效管理作为提高公共资源使用效益的重要手段，对于提升地方政府管 理水平具有积极意义。本次演示将探讨我国地方预算绩效管理改革的现状、问题 及相应对策，以期为进一步推动地方预算绩效管理改革提供参考。
预算绩效管理改革是我国政府治理改革的重要组成部分。传统的预算管理模 式存在重投入轻产出、重过程轻结果的问题，导致财政资金的使用效益低下。为 了解决这些问题，我国逐步推行预算绩效管理改革，旨在建立以结果为导向、注 重成本效益的预算管理模式。
在过去的几年中，我国预算绩效管理改革取得了一些显著的成果。然而，仍 存在一些问题和挑战。首先，绩效管理体系不够完善，缺乏统一的标准和指标体 系，导致评价结果不够客观公正。其次，绩效管理人员的专业素质有待提高，缺 乏必要的培训和技能提升。最后，政府部门对绩效管理的重视程度不够，缺乏有 效的问责机制。
近年来，我国地方政府预算绩效管理取得了一定的进展。首先，地方政府对 绩效管理的认识逐渐深入，重视程度不断提高。许多地方相继成立了专门的绩效 管理机构，负责推动预算绩效管理工作。其次，绩效管理制度建设逐步完善。各 地结合实际情况，制定了一系列绩效管理政策、制度和办法，为开展预算绩效管 理工作提供了制度保障。最后，绩效管理成效初显。
针对上述问题，为进一步推进地方预算绩效管理改革，有必要采取以下措施：
1、完善法律法规。通过制定和完善相关法律法规，明确地方预算绩效管理 的基本要求和操作规范，为改革提供法律保障。
绩效预算管理国际比较研究
绩效预算管理国际比较研究绩效预算管理是企业中非常重要的一项管理活动，它可以帮助企业制定合理的目标和计划，识别和优化资源配置，评估业绩和绩效，以及提供决策支持。
本文将从国际比较的角度探讨绩效预算管理在不同国家和地区的特点和实践。
在美国，绩效预算管理是企业管理中的核心环节。
美国企业注重目标的设定和绩效的评估，并将其纳入到整个组织的决策和激励体系中。
美国企业通常将绩效目标与经济利益和市场竞争力相结合，在实施绩效预算管理时注重个体的责任和激励机制。
此外，美国企业普遍采用关键绩效指标(KPIs)来衡量绩效，并利用绩效数据进行持续改进。
在欧洲，绩效预算管理的实践方式有所不同。
欧洲企业更强调战略目标的制定和企业价值的提升，并将绩效预算管理作为战略管理的一部分。
欧洲企业常常采用平衡计分卡(Balanced Scorecard)的方法，将绩效评估分为财务、客户、内部业务流程和学习与成长四个维度，全面评估企业的运营状况和发展潜力。
在日本，绩效预算管理更加强调团队合作和员工参与。
日本企业注重长期目标的实现和组织文化的培养，在绩效预算管理中重视员工的自主性和动力。
日本企业通常采用目标管理法来制定和执行绩效预算，注重员工目标与企业整体目标的对齐，并鼓励员工通过团队合作和知识分享来实现绩效目标。
在中国，绩效预算管理的实践方式受到西方国家和地区的影响，结合自身国情进行了一些调整和创新。
中国企业通常将绩效预算管理与绩效考核和薪酬激励相结合，注重业绩和效益的实现，同时也注重员工的自我成长和职业发展。
在绩效预算管理中，中国企业通常采用目标管理法和OKR(Objectives and Key Results)方法，将目标分解到个人和团队，并通过不断追踪和反馈来提高绩效。
总的来说，不同国家和地区在绩效预算管理方面存在一些差异和特点。
美国企业注重经济效益和市场竞争力，在绩效预算管理中更加注重个体责任和激励机制；欧洲企业更关注战略目标和企业价值的提升，在绩效预算管理中采用平衡计分卡等综合评估方法；日本企业强调员工参与和团队合作，在绩效预算管理中更加注重员工的自主性和动力；中国企业在结合国情的基础上，注重业绩和效益的实现，同时也关注员工的自我成长和职业发展。
国外政府绩效考核制度特点：以公民为中心
20世纪80年代中期以来，国外政府掀起了一轮“新公共管理”运动，政府绩效评估是“新公共管理”运动的一项重要改革措施。
文/吴江英国、美国成为了公共组织绩效评估方面引导潮流的积极实践者。
在英、美的带动与影响下，荷兰、澳大利亚、新西兰等国政府也积极地应用绩效管理与绩效评估方法对政府行为实行绩效监控。
1990年代开始，日本、韩国等亚洲国家进行了大刀阔斧的政府改革，分别先后引入类似政府绩效评估的“行政评价”、“制度评估”，以此来回应来自国内外的新的挑战。
各国推进绩效评估的一个核心特点就是将绩效评估与政府改革、政府再造紧密结合起来。
其特点概括起来主要有：坚持以公民为中心，以公民满意为政府绩效的终极标准，评估过程有公民广泛参与。
美国1993年戈尔报告所提出的改革四大原则里，其中第二项即为“顾客优先的原则”，这一原则由具体四个步骤来体现：倾听顾客的声音，让顾客来选择；使公共组织之间相互竞争；创造市场动力；利用市场机制解决问题。
在1994年和1995年国家绩效评审委员会又出版了两份报告：《顾客至上：服务美国民众的标准》；《顾客至上：95年服务美国民众的标准》；英国在绩效示标设计上体现了外向特征和多样化的满意度调查，民间组织对政府部门进行独立评价和审视等。
建立新的责任机制。
引导行政部门和官员从传统的对上负责，实际是对预算负责，对规则负责，转变为对绩效结果负责，对服务对象负责。
从具体控制做什么，转为总体控制做的结果怎么样。
各国政府在推进政府绩效评估中，都强化了新的责任机制。
例如，在英国的历次行政改革方案中，1968年富尔顿报告强调责任管理就是要“使个人和单位对已得到尽可能客观评价的绩效负责”；1991年的“财务管理新方案”中强调“权力和责任被尽可能授予中下级管理者，并使他们知道其应达到的包括成本在内的一系列绩效目标，并对实现这些目标负责。
”在政府绩效评估中积极引入绩效预算。
西方各国基本上已经建立了较为完善的政府支出绩效考评制度和体系，其手段是建立政府部门的绩效考评制度，其核心是优化公共资源的支出结构，提高使用效率和效益。
PART介绍美国项目分级评价工具
PART介绍美国项目分级评价工具PART介绍(美国项目分级评价工具)2010-11-14 11：382002年开始，美国总统管理与预算办公室(Office of Management and Budget，简称OMB)将绩效理念引入政府预算，形成了以绩效为导向的政府预算，其主要特点是运用项目分级评价工具(Program Assessment Rating Tool,简称PART)，对每个联邦项目的绩效情况进行评估，在此基础上寻求改善项目绩效，实现项目绩效评价与项目预算控制的有效整合。
本文通过介绍PART相关情况，提出我国开展绩效审计需要借鉴PART的几点建议。
一、PART产生的背景、含义和内容(一)PART产生的背景。
1949年，美国国会提出绩效预算(Performance Budgeting)的概念，开始关注绩效信息和政府财政预算决算信息之间的相关性，积极探索将政府预算决算与政府部门绩效结合起来的方法，规划预算(Program Budgeting System)、计划-项目-预算(Planning-Program-Budgeting)、零基预算(Zero-Based Budgeting)等方法不断涌现，但由于这些方法过多地关注政府预算编制预算控制等资金安排资金使用环节、对财政资金使用效果关注较少，均没有达到预期效果。
20世纪90年代，美国、澳大利亚、新西兰等国家兴起了一股以成果为导向的预算改革热潮，其中美国力度最大，专门为这项改革创建了一系列法律、规章制度、实施机构及具体方法。
1992年克林顿总统上台后，大张旗鼓地提出了"再造政府"计划，将绩效预算提到首要位置，1993年1月美国国会随即通过了《政府绩效与成果法案》(the Government Performance Results Act,简称GPRA)，该法案为截至目前为止世界上唯一的一个专门为政府绩效制定的法案。
该法案要求，各个政府机构在编制预算、提交资金需求计划时，必须同时提交一套能够综合反映部门业绩、便于考核的绩效指标，即必须为政府支出确定效果、效率具体明确的标准，作为将来评价政府支出绩效的依据，这就在在政府资源的使用和预期达到的结果之间建立起了非常紧密的联系。
美国绩效预算制度兴起的原因分析
美国绩效预算制度兴起的原因分析摘要美国的绩效预算制度经过多年的发展，现已成为一种流行于全球范围的预算模式。
美国的绩效预算制度经历过低谷也有过辉煌，绩效预算发展的好坏都是由当时的社会历史基础所决定的。
本文在回顾美国绩效预算发展历程的基础上，着重从经济、政治、法律、技术、思想、历史六个方面，分析了20世纪90年代绩效预算制度获得全面推广的原因，期望能够为其它国家的绩效预算制度改革提供一些理论参考。
关键词绩效预算制度原因分析预算方式作者简介：罗丹、汤妤洁，广西大学公共管理学院。
中图分类号：d922.29文献标识码：a文章编号：1009-0592（2013）02-243-03预算制度改革一直是我国政府改革的一块重点，自上世纪末开始中央和地方都进行了许多有益的探索。
但是随着改革的深入，人们日益发现重视控制投入的预算制度并不能保证财政资金使用取得好的效果，而以结果为导向配置预算资源的绩效预算制度恰恰能够解决这一问题。
分析美国绩效预算制度能够兴起的原因，学习和借鉴美国在预算制度改革中的成功经验，能够使我国政府部门的预算改革事半功倍。
一、绩效预算的概念及特点绩效预算是以任务为导向的一种预算，它从节约资金和提高政府服务效率的目的出发，主张建立可以测量的目的和绩效指标，用以考核政府资金的绩效，加强对业务主管机关的监督管理。
它注重的是达到的实际效果，也就是办了多少实事的问题。
通过绩效预算不仅可以提高资金的使用效率，而且可以提高人员的办事效率，形成良性的控制和激励。
最早的绩效预算制度雏形可以追溯到20世纪50年代美国胡佛委员会所提出的预算改革想法。
其关键主张是：在预算过程中要尽力描绘每个政府组织运行的各项活动，把总的支出分配到各种不同的活动上，并对政府部门的实际活动进行测量。
然而这些最初的未成熟的绩效预算制度想法并没有得到国会通过，其根本原因是当时的社会存在决定当时还不成熟的绩效预算理念无法成立。
从具体层面来说：经济上，当时的美国正处于工业经济上升的时代，二战后的美国在世界范围内鲜有敌手，经济持续增长税收充裕，对于国内隐性的行政管理低效问题反应并不强烈，因而改革需求并不明显；技术上，当时会计核算体系和公共物品成本核算方法等技术手段还远没有产生，绩效评估的方式方法也比较单一，难以真正达到绩效预算制度的技术要求。
外国财政制度——绩效预算
美国绩效预算的发展历程
1、1912年——最早出现。美国联邦政府就提出了 政府官员应当把支出与提供的成果相结合。 2、1949年——胡佛政府。正式的绩效预算管理开 始出现于美国。（没有得到全面的推广） 3、1992年——克林顿政府。提出了“再造政府” 的目标，绩效预算成为美国政府改革的核心。 1993年，美国联邦政府成立国家绩效评估委员会， 主要负责绩效预算的监管和执行，绩效改革在美 国全面转开。同年，美国国会通过了《政府绩效 成果法案》。 4、2001年——小布什政府将私营部门的绩效管理 理念进一步引入美国联邦政府管理领域，将绩效 预算的发展推向了一个全新的阶段。
美国绩效预算的特点（预算方面的意义） 美国绩效预算的特点（预算方面的意义）
解决的问题： 如何更加合理、有效地分配资金 基本出发点： 政府应当花多少钱来让部门完成 任务, 而不是为了养活这些部门。
绩效预算
目的： 确定各单位应该得到多少资源才是合 理的。 编制方法： 简单实用、可操作性强。
美国绩效预算的其他意义
1、绩效预算有助于增进政府与公民之间的交 流，也有利于加强政府内部执行机构与立法机 构之间的交流、 2、它还在部门运营与项目实施 过程中强调结果导 向, 顾客至上和战略性思考,并且促成立法和预算 决策更多地关注绩效责任。 3、它还减少了拨款在形式上和语言上的刚性 和控制导向, 同时使得部门在实现立法机构政治 意图方面更具灵活性。
小组成员及分工：
讲解、讲稿：谭浩（组长） 讲解、讲稿：谭浩（组长） 美国绩效预算相关资料搜集：袁乐融、陈安、 美国绩效预算相关资料搜集：袁乐融、陈安、刘心悦 中外绩效预算对比：贺笑颜、颜于舒 中外绩效预算对比：贺笑颜、 PPT制作： PPT制作：贺笑颜 制作
美国绩效预算的意义及中外绩效预算比较
美国：绩效是利器
美国：绩效是利器作者：来源：《新理财·政府理财》2013年第05期现阶段中国项目资金存在数目繁多，管理混乱的特点。
而纵观西方发达国家在比较完善的财税体制下，对这个问题有一套完善的监督制衡体制，对我国具有借鉴意义。
下文以美国为例，介绍项目资金绩效管理和绩效审计体系。
项目评估分级工具，是用于预算项目资金的绩效评估技术工具，是一次项目资金管理的创新。
它通过对预算项目的目标、设计、规划、管理等进行全方位评估来确定项目的绩效及其实现可能性。
它由一系列提问组成，为整个政府部门内部评估制定了一个统一的标准。
美国的绩效预算改革按改革的进程可以分为三个阶段。
首先是克林顿时期《政府绩效和成果法案》提出了新绩效预算改革的基本理念和思路，《政府成效与结果法案》为美国新绩效预算改革提供了法律和制度框架。
布什总统的《总统管理议程》形成了新绩效预算改革的战略实施框架。
绩效评价工具PART（项目评估分级工具）的实施，构建了新绩效预算改革的微观基础。
PART对项目的评估采取高度的事实依据和高期望值方式，其目的在于：联邦政府项目的绩效应该优秀政府的本质，而不能仅仅符合法令的要求。
这份问卷中占权重较大的是项目管理部分和项目效果、会计责任部分。
项目管理部分是针对项目管理机构管理水平的评估，主要包括管理机构在管理过程中是否存在财务疏漏和为改善管理所做的努力程度，权重为20%。
常见的问题包括：部门是否定期地搜集最新的可信的绩效信息，包括来自项目主要合伙人的信息，是否利用这些信息加强了项目管理并提高了绩效？政府部门项目管理者和项目合伙人是否明确掌握成本进度和绩效结果的信息？是否所有的资金（包括联邦政府的资金和合伙人的资金）都是为计划内的预期目标支出的等。
而项目效果、会计责任部分，这部分权重占比最大，为50%，它是根据战略性规划和其他方面的评估，结合项目目标对项目实施绩效进行评级，是否实现了年度和长期的目标，有效性如何。
审计是对政府专项资金进行有效制约和监督的重要方式，各国都有自己独立的审计系统。
美国政府绩效管理与评估的实践
提出改革的五大基本原则：(1)简化规制原则；(2)顾客优先原则；
(3)授权原则；(4)节约原则；(5)结果导向原则。
正是在这些原则的指导下，联邦政府、州政府和地方政府分别建 立了比较完善的绩效评估体系和绩效管理制度。
2 . 布什政府于2003年开始推行部门绩效“报告卡”制度，
围绕组织绩效的主要方面，设立绩效基准和等级评估标准 （绿色代表良好，黄色代表一般，红色代表不佳），以一
确认影响绩效总目标实现的主要外部因素；
描述拟评价的项目，并制定评价的时间表。
（2）年度绩效计划，管理和预算办公室主任应该要求每个机构都准
备一个制度绩效计划，该计划应该覆盖每一个已经列入该机构预算的 项目活动。
《绩效法案》规定，年度绩效计划的内容包括：
1．阐明绩效目标。每一个项目都可能有一个或多个绩效目标，用 于测定实际成果的目标要具有可比性，包括对目标采用定量的标
要求（1）部门建立战略计划和多年度政策目标，（2）在每年的拨款要 求中，列明部门的工作目标、行动计划、投入和产出，（3）并说明部门 如何通过拨款，达到其既定的目标，并配合总统的政策方针。
PPBS五个要点：(1）确定预算项目目标； （2）从众多目标中选择最紧 迫的目标； （3）运用成本收益分析设计实现各目标的备选方案；（4） 说明实施这些方案的以后各年度成本（如5年到10年）；（5）对这些方 案的实施效果作长期评价衡量。
等问题。
并认为效率越高，结果的实现程度和公民的满意度也就越高，行为结果成了效率 的附属品。
虽然也有学者(如西蒙和瑞德利等)注意到了政府活动的结果和有效性问题,但由于 受科学管理运动的影响,并没有成为政府绩效评估的核心价值和目标。
美国的《政府绩效与结果法》
美国的《政府绩效与结果法》美国1993年颁布的《政府绩效与结果法》（Government Performance and Results Act，以下简称GPRA），是各国政府的绩效改革浪潮中具有里程碑的意义的代表性立法。
GPRA的颁布标志着美国政府的绩效改革步入了成熟阶段，同时代表了美国政府进一步推动绩效改革，全面实施绩效管理的决心与努力。
本文将对GPRA的立法背景、基本内容、突出特点及其实施效果等做一简要介绍，希望能够为我国的政府绩效改革多提供一份可供思考与借鉴的材料。
一、GPRA与美国的政府绩效管理绩效（performance）一词在英文中意为"履行"、"执行"、"表现"、"行为"、"完成"，在管理学中被引申为"成绩"、"成果"、"效益"，最早用于投资项目管理、人力资源管理等方面，后来又被运用到公共管理当中。
政府绩效（government performance）指的是运用"绩效"概念衡量而得出的政府活动的效果，指政府在社会管理活动中的结果、效益及其管理工作的效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出的管理能力。
对于政府绩效管理，美国国家绩效衡量小组将其定义为"利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程"。
中国行政管理学会联合课题组则定义为"运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。
"美国是世界上最先探索政府绩效管理的国家之一。
早在19世纪末，由于许多城市政府腐化无能的事件被陆续曝光，通过财政预算控制地方政府绩效的呼声便开始出现，在20世纪初期的美国《国家市政评论》上已经可以见到这方面的文章。
美国联邦政府的绩效预算改革历程及启示
由 联邦机构实施项 Ｅ Ｉ 并由机构子单 目 项 的行政管理
位分配资金
审计和评估
机 构和 内外 部 评 估 师 ：事后评价税收和预算行为：提出改 审计和评价：指导项 Ｏ ＢＧ Ｏ 内外部审计师 进的建议 Ｍ ；Ａ ； 目 重新设计和改进
理 论
（ 表 １。 见 ）
特政府 所 青睐 的“ 基 预算 改革 ” 零 。 上 述 改革 使 政 府 预 算 管理 的重 点
计 者 确 定 预 算 活 动 的财 务 和 绩 效 结 果
主要活动
最终产品
预算准备： 机构 机构的预算办公室：机构 准备递交给政府行 管理和预算局 预算申请
的子单位； 项目经理 （Ｍ ） Ｏ Ｂ ￣预算
预算准备：Ｉ 机构负责人；机构预算办 代表总统分析机构预算申请；与机 ＯＩ ￣ Ｂ 总统预算 公室；Ｍ ； Ｏ Ｂ 白宫： 总统 构和白宫官员协商预算分配水平
从投 入 （ 政 开支 和 雇 员工 资 ） 向产 行 转
出 和结 果 ， 开始 关 注 规 划 、 划 和 项 并 计 目管 理 以及对部 门的适度 放权 。 革对 改 旧制 度下 的既得 利益 者 冲击很 大 ， 一 从
告， 并建 议 国会 、 审计 总 署和 Ｏ ＭＢ将对 各 机构 报 告 的 审议 与 预 算 的 批 准 结 合
１ ４ —１ ４ 杜 鲁 门 政 府 ９７ ９９
ｌ ５ —１ ５ 艾 森 豪 威 尔 政 府 第 二 届 胡 佛 委 员 ， 算 、 本 和 管 理 改 革 方 案 ９３ ９５ 预 成 １ ６ 一ｌ ７ 约 翰 逊 总 统 ９５ ９ｌ ｌ ７ —１ ７ 尼 克 松 政 府 ９ ３ ９６ ｌ ７ —１ ８ 卡 特 政 府 ９７ ９０ １ ９ — Ｏ ｏ 克 林 顿 政 府 ９ ３２ ０ 规 划 、 目计 划 及 预 算 系 统 （ Ｐ Ｓ） 项 ＰＢ 目标 管 理 （ Ｏ） ＭＢ 零 基 预 算 （ ＢＢ） Ｚ １９ ９ ３年 。 府 绩 效 和 结 果 法 案 （ ＲＡ） 国 家 绩 效 评 鉴 委 员 会 （ Ｒ） 政 ＧＰ 、 ＮＰ １９ ９ ３年 ，国 家 绩 效 评 论 》 《
国外预算绩效管理经验对广东的启示
Regional Economy区域经济1182017年8月 国外预算绩效管理经验对广东的启示广东省财政科学研究所 丁丽芸摘 要：近十几年来，绩效管理理念开始运用到我国的预算管理改革中。
从中央到各省都在探索预算绩效改革，广东也积极尝试，在开展重点项目资金评价、部门整体支出绩效评价、规范绩效目标管理、完善第三方绩效评价体系等方面取得一定成效，但是与发达国家相比还存在差距。
本文通过介绍以美国和新西兰为代表的国外预算绩效管理经验，提出广东下一步的预算绩效改革应完善相关制度规范、构建科学细化的评价指标体系、加强对绩效评价结果的管理和应用的政策建议。
关键词：预算绩效 广东 美国 新西兰中图分类号：F812.3 文献标识码：A 文章编号：2096-0298(2017)08(b)-118-031 美国预算绩效改革经验美国是绩效预算理论和实践的起源地。
1907年，纽约市政局的“改进管理控制计划”报告中首次提出绩效预算的理念。
此后经过数十年的发展，美国逐步建立起较为完备的绩效预算体系。
1.1 美国的预算绩效改革历程(1)绩效预算阶段。
1949年胡佛委员会在“预算与会计报告”中提出，预算要以政府职能、活动、项目为基础，强调产出结果在预算编制中的重要性。
1950年《预算与会计程序法案》获得国会通过，《法案》明确要求政府提供预算绩效的相关信息，标志着预算绩效改革在美国正式开始。
随后，由于受到技术和政治等各种因素制约，预算绩效方法被“规划—项目—预算”制度、目标管理模式和零基预算等方法所取代。
(2)新绩效预算阶段。
20世纪90年代初，受财政赤字长期攀升、国债大规模发行和福利支出高速增长等因素影响，美国出现严重的财政危机。
同时，随着“新公共管理”理论逐步兴起，克林顿政府推出“重塑政府”计划，成立国家绩效评估委员会，颁布世界上第一部专门为政府绩效制定的法律——《政府绩效与成果法案》，为联邦政府的绩效管理构建了制度框架和管理流程，使美国的预算绩效改革迈入“新绩效预算”时代。
美国政府预算管理情况
美国预算控制和风险管理制度介绍一、美国预算管理体制概述（一）预算管理体制美国实行联邦制，由各独立的州组成，州政府拥有相当大的自主权，州下设郡（县）、市、镇等政府（统称地方政府），联邦、州和地方政府都拥有相应的立法权，分治特征突出。
美国预算级次与政府设置相对应，分为联邦、州、地方三级，但联邦预算、州预算与地方预算不进行汇总，没有一个全口径的国家预算。
作为世界上最发达的市场经济国家，美国在预算管理方面已形成一套较为完善、规范的制度。
美国的预算管理由政府和议会共同参与，政府负责预算的草拟和执行，议会负责预算的审批和监督。
美国的政府预算，是以预算法案的形式，由议会审议通过的。
由于履行的是立法程序，一经审议通过，即具备法律效应，必须得到严格执行，从而形成美国独特的预算法治环境。
美国实行比较彻底的分税制，联邦政府与地方政府之间事权与财权划分非常清晰。
联邦政府事权范围主要包括国防、外交、邮政、空间科学技术、全国性的社会福利社会保障计划等方面的支出。
地方政府的事权范围包括基础教育、地方治安、地方社保、消防和地方基础生活设施等。
州政府的事权范围包括联邦政府事权范围以外的且没有授权地方政府处理的一切事务。
各州拥有许多自己的法律法规，甚至连税率在各州之间也不尽相同。
州预算、地方预算的收入主要来源于共享税分成、州或地方本级的财产税、销售税等，以及少量的政府各类收费等，不足部分，依靠上级政府转移支付的补助收入。
（二）预算编制相关职责划分美国联邦预算中，收入预算和支出预算分由不同的机构编制。
其中收入预算的编制由财政部负责，支出预算的编制由直接隶属于总统的行政管理和预算局（即Office of Management and Budget，简称OMB）负责。
从联邦层面，参与预算编制、审议的机构主要包括以下部门:1、OMB。
主要任务是组织编制支出预算。
支出预算先由各预算单位草拟提出，OMB负责汇总并根据下一财年经济、社会发展目标等，确定总支出预算规模，再分解下达给各预算单位，如果达不成一致，要进行反复讨论，最终形成正式送审稿报总统。
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我国当前正在进行政府预算制度改革，它是构建公共财政基本框架的关键步骤。
美国作为世界最发达市场经济国家之一，政府预算编制已比较完善，对我国的政府预算制度改革有着一定的启示与借鉴意义。
一、联邦政府的预算编制程序美国预算的编制过程有两个阶段：第一阶段由行政部门编制并向国会提交预算；第二阶段是由国会审批预算。
立法部门和行政部门各有一套参与预算编制的机构并且分别编制一套预算。
美国的财政年度是上年的10月1日至本年9月30日。
年度预算的编制，在每个财政年度前18个月就开始准备预算方案。
下面以2003年美国联邦预算的编制为例，说明美国预算的编制程序。
1.预算编制阶段。
2001年春，国家经济委员会和总统预算办公室（OMB）在广泛调查研究的基础上，向总统提交2003财政年度的预算指导方针，指导该预算年度及今后至少四年的预算编制。
总统审查后将2003年总预算和总方针下达政府各部门。
2001年夏，联邦政府各部门将本部门年度预算的建议提交OMB审查汇总。
OMB安排听证会或与各部门官员进行讨论，提出初审意见，双方意见不一致时，可以提出申诉，经协商仍达不成一致意见时，将问题提交总统决定，最后将各部门审定的预算汇总成联邦政府预算建议草案。
2002年2月，总统审查后，将联邦政府预算建议草案提交国会审议，并在全国公布于众。
2.预算审批阶段。
国会收到总统提交的联邦预算草案后，提出自己的意见。
国会就预算问题举行听证会，总统或部门的首领要到国会对预算作详细说明，国会各委员会根据调查、听证情况提出修改或通过预算的报告。
2002年4月1日，由预算委员会汇总成预算草案决议案，提交参众两院讨论，并通知总统。
4月至6月，总统对预算决议案提出修改意见，并报告国会。
国会应在6月30日完成所有拨款方案的立法工作，并在9月15日前通过规定预算收支总指标的具有约束力的第二个预算决议案，并将其提交给总统。
在国会对预算进行立法的阶段，总统也对自己的预算建议做出修正。
全面实施预算绩效管理探讨——来自西方国家的借鉴与启示
全面实施预算绩效管理探讨——来自西方国家的借鉴与启示作者：郭俊汝，王笑辰，白利君，倪志良来源：《财政监督》 2019年第4期【摘要】“全面实施预算绩效管理”的提出，标志着我国政府预算管理体制改革开始向更深层次推进。
同时，我国的预算绩效管理只是绩效预算的初级阶段，预算管理水平与美、英等发达国家相比仍有较大差距。
本文通过总结美国、英国、新西兰等国家预算管理体制改革的进程和特点，为推动我国全面实施预算绩效管理提出可行性建议。
【关键词】预算绩效管理绩效预算预算改革启示2018年9月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称《意见》）正式公布，《意见》从全方位、全过程、全覆盖三个维度阐述了全面实施预算绩效管理的内涵，强调了监管问责等激励与约束机制对全面实施预算绩效管理的重要作用，并提出力争用3—5年时间基本建成较为成熟的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。
预算绩效管理，是从我国国情出发、将绩效管理和预算管理有机结合而形成的一种我国所特有的创新型预算管理模式，在改革着眼点、改革路径、技术工具等方面，与绩效预算仍存在比较大的差距，在传统预算向绩效预算逐步推进的过程中，仍处于比较初级的阶段。
全面实施预算绩效管理，是实现政府预算更加公开化、透明化的必然选择，是推动国民经济持续平稳健康发展的重要保证，而如何推动我国的预算管理模式由预算绩效管理向绩效预算逐步过渡，则是未来我国预算管理体制改革需要长期思考的问题。
自20世纪50年代，美国、英国等西方发达国家就开始了绩效预算改革的探索，它们尝试推行绩效预算的时间较早，改革较为彻底，取得了明显的效果，为我国进一步推进预算绩效管理提供了良好的经验借鉴。
一、预算管理改革先驱——美国的绩效预算制度自20世纪初至今，从线性预算、项目预算、绩效预算、零基预算最终又回归绩效预算（又称为新绩效预算），经过百余年的探索与实践，美国建立起了一套以健全的法律体系为支撑、以科学的绩效评估方法为保障的预算制度，被称为世界上最早提出“绩效预算”理念的国家，其改革过程中的特点大致如下：（一）通过立法为绩效预算的主要框架提供支撑1993年，美国国会在克林顿政府的推动下通过了《政府绩效与成果法案》，并要求至少每三年修订一次，法案明确规定了联邦政府机构在绩效预算改革中的具体责任。
美国政府绩效管理(公共部门绩效作业)
鲁佳琪、刘茗、王嘉诺、李挺、 王萧、王英智、刘敏、俞佩君
美国政府绩效评估的发展历程
美国政府绩效管理的现状
美国政府绩效管理的特点
美国政府绩效管理的问题
美国政府绩效评估的发展历程
20世纪初 20世纪40年代
美国政府绩效管理的实践与研究源于20世纪初 成立的纽约市政研究局，该局为促进政府提高工作 效率，从1906年开始，定期向市政府提交市政管理 和公共工程绩效报告,起初比较简要,1912年的绩效 评估报告有了测量公共项目投人、产出与结果的具 体数据，并与其他城市做了可比性研究,对纽约市公 共资源配置的合理程度做了分析，提出要对有些低 效率的部门进行行政问责。
克林顿
小布什
美国政府绩效管理的现状
奥巴马政府上台以后，又对原有的绩效管理模式进行重新调整。 一是提出加强政府绩效管理的三项战略
①用绩效信息来领导学习和改善结果。部门领导设定少数优先考虑的目标，并且利用建设性的、以数据 为基础的评审来促使组织实现目标。 ②为实现更好的结果与透明而持续、简明地进行绩效沟通。联邦政府坦诚地与公众交流政府项目设定的 优先目标、面临的问题以及最新进展，解释过去发展的背后成因、过去行动的影响以及未来的计划。部门将 增强其从经验和试验中学习的能力。 ③增强解决问题的网络。
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在胡佛委员会的推动 下，美国实践部门和理论 界进一步重视绩效管理。 美国地方政府管理协会对 公共部门产出结合政府预 算进行了绩效考核研究和 探索。
美国政府绩效评估的发展历程
80年代以后 1993 年
美国不少地方政府全面推行了绩效评估。 1990年由共和党参议员罗斯正式提出绩效管 理的立祛议案，他列举了加利福尼亚州桑尼 维尔市10年来实施政府绩效管理的成功经验, 建议制定专门法律，推广绩效管理制度。
美国政府绩效与结果法.ppt
美国政府绩效管理的发展
•
美国是世界上最先探索政府绩效管理的国家之一。早在 19世纪末，由于许多城市政府腐化无能的事件被陆续曝光， 通过财政预算控制地方政府绩效的呼声便开始出现，在20 世纪初期的美国《国家市政评论》上已经可以见到这方面 的文章。20世纪40年代，在胡佛委员会的推动下，理论界 与实践部门对绩效评估与绩效预算的关注进一步提升。但 政府绩效管理的真正兴起却在20世纪70年代，此后在90 年代达到高峰。政府绩效管理的兴起，与当时美国社会的 经济、政治、文化条件密不可分。
GPRA的基本内容与特点
• 第一，规定了政府绩效管理的目的。 • 第二，规定了政府绩效管理的内容。主要包括各联邦机构的战略规划、 年度绩效计划与年度绩效报告。 • 第三，有关管理的责任与弹性的规定。GPRA特别强调通过加强管理 的责任与弹性来提高政府绩效，并对此做了专门规。 • 第四，规定了政府绩效管理的实施进程。主要包括各联邦机构战略规 划、年度绩效计划、年度绩效报告的制定与提交，以及为全面推行绩 效管理而进行的试点。 • 第五，规定了GPRA自身实施的若干问题。
• 意义：将绩效管理上升到法制化的高度，在全国还是第一次，该项研究率先
参考文献
• 林鸿潮. 美国《政府绩效与结果法》述评[J]. 行政法学研究, 2005,(02) . • 赵晖. 借鉴与创新:英美等国政府绩效管理的启示[J]. 云南 社会科学, 2008,(01) . 寇博. 美国政府绩效评估的实践和启示[J]. 公共管理评论, 2007,(01) . 吴建南,温挺挺. 政府绩效立法分析:以美国《政府绩效与结 果法案》为例[J]. 中国行政管理, 2004,(09) . 葛洪. 略论美国《1993政府绩效与结果法案》[J]. 中国行 政管理, 2004,(05)
美国政府预算管理制度及预算编制特点
当前我国正在进行政府预算制度科学化、精细化改革。
某些方面可以适当参照一下其他国家的做法，这对完善我国政府预算制度是有帮助的。
美国作为世界市场经济发展最成熟的国家之一，预算制度已比较完善，下面我们就美国政府预算制度做一简要介绍，供参考。
一．美国联邦政府预算制度政府预算是指一国政府在每个财政年度的收入与支出计划。
政府通过一定的预算制度,影响财政资源的分配情况。
美国现代预算制度最早起源于1908年的纽约，之后很快在各州推广开来，并最终于1921年随《预算与会计法》的通过在全国正式实施。
美国联邦政府预算按照财政年度进行,根据1977年通过的《预算改革法》，预算年度为每年的10月1日至次年的9月30日。
同时,美国实行收支两条线的预算编制制度,即预算支出和预算收入分别由不同的政府部门编制，其中预算收入的编制由财政部负责,而预算支出的编制由白宫行政管理和预算局（以下简称预算局）负责。
二．美国联邦政府预算编制过程一个完整的美国政府预算周期有4个阶段: 预算草案的编制,预算草案的审批, 预算的执行及对执行情况的审核。
其中, 作为整个预算活动基础环节的预算草案编制工作在整个预算活动中占有十分重要的地位。
美国政府十分重视对预算编制方法的改革,自20世纪50年代以来,先后经历了绩效预算、规划预算、目标管理和零基预算等阶段。
而始于克林顿政府时期的新绩效预算改革更是取得了良好的效果。
新绩效预算要求政府将预算建立在可衡量的绩效基础之上,把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中,从而提高财政支出效率。
实践证明,克林顿政府推出的新绩效预算不仅使美国1998财政年度实现收支平衡,并在之后3年连续出现财政盈余,有效地遏制了政府支出扩的张趋势。
下面以2008财政年度（2007年10月1日-2008年9月31日）预算为例具体说明美国财政预算的编制过程。
美国财政预算编制分为编制和审批两个阶段：（一）预算编制阶段。
1.编制预算收入和支出草案。
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美国的绩效预算改革及特点
DRC视角
张俊伟
二战以后，美国一直在探索把资源分配与绩效挂钩，以提高资金使用效益。
早在1947年，美国就成立了胡佛委员会，为瘦身战时政府规模、削减政府债务提供决策咨询。
胡佛委员会曾明确提出，要把预算决策的重心从投入控制转向测量政府活动的工作量和效率。
受此推动，美国国会于1950年通过了《预算与会计程序法案》，明确要求政府提供包含工作量和单位成本在内的预算绩效信息。
这也被看作是绩效预算的最早开端。
上世纪60年代，美国国防部用于项目管理规划与预算管理方法经扩充后，被广泛引入到其他政府部门。
规划与预算管理方法的引入，使得在不同政策选择间进行比较成为可能，而其跨年度的长期规划方法也使项目产出能够与政府的长期目标相联接。
到了卡特政府时期，美国又引入了零基预算，试图在比较不同候选方案支出成本的基础上动态调整项目实现过程，以提高财政资金的使用效益。
但总体上，政府提高财政绩效管理的上述努力，并没有达到预期效果。
新绩效预算运动的发端始于上世纪90年代初的《政府绩效与结果法案》。
出现上述局面，根本原因是财政管理与
行政运行密不可分。
在传统的政府运作模式下，提高财政资金绩效的努力，只能在加强管理和成本控制的思路里打转转。
直到上世纪90年代兴起公共管理革命，强调要按照注重结果、以顾客为中心、向雇员授权等原则来改革政府，才为绩效预算改革提供了广阔的发展空间。
主要改革内容
实施绩效评估，获取绩效信息；运用绩效信息，改进预算决策；项目管理公开绩效信息，提高财政透明度；此三项是改革的主要内容。
1993年，美国国会通过了《政府绩效与结果法案》，明确要求美国政府发布其战略规划、政策举措并报告实施结果。
法案还要求联邦政府机构与利益相关方（包括国会）就机构使命、长期战略目标、实现目标的战略等开展沟通和咨询，并通过发布年度业绩报告来表明其如何实现年度目标。
为了推动《政府绩效与结果法案》的实施，克林顿总统发布了《总统管理议程》和预算与绩效一体化倡议。
倡议为政府管理设定了两个目标：（1）提高项目绩效。
每个政府机构都要识别其项目管理中的弱点和不足，并采取清晰的、进取性的措施来改进工作；（2）对成功的项目给予更多资金支持。
预算拨款要对项目绩效给予更大关注，并对高回报项目给予更多资金支持，由此启动了美国新绩效预算改革的进程。
改革内容主要包括如下方面：
——实施绩效评估，获取绩效信息
1．借助项目评价评级工具（PART）开展全面的绩效评估
为了推动各部门的绩效评估工作，美国总统预算与管理办公室开发了项目评级评价工具（ProgramAssessmentRatingTool，PART），项目评级评价工具一般由25个问题组成，主要涵盖如下四方面内容：项目设计方面，主要考察项目目标是否清晰合理；战略规划方面，主要考察各部门是否为项目确立了有效的目标（年度目标和长期目标）；项目管理方面，主要考察项目的财务管理、改进项目管理的举措等；绩效报告方面，主要考察是否准确、一致地报告了项目实施结果。
对上述25个问题的回答，被转化为标准评分（分值从0分—100分），然后按照一定权重被合成为总得分。
根据总得分的高低，项目被归为有效、基本有效、充足、无效等绩效类别。
2．借助计分卡评级，强化部门支出管理责任
为了系统评估各部门实施绩效管理的状况，总统预算与管理办公室还开发出了一套计分卡评级工具。
根据总统管理议程的要求，各部门每季度要接受两次评级：一是对其各个项目实现整体目标的状况进行评级，二是对各支出部门达到预算与绩效一体化倡议要求的进展情况进行评估。
评估结果均采用绿色、黄色、红色来展示（俗称“红绿灯”评估体系）。
“绿色”表示达到了规定的目标，取得了满意进展；“红色”表示没有达到上述目标，结果不令人满意；“黄色”则表示仅实现了部分目标，今后需要改进、努力。
“红绿灯”评估体系直观地展示了各部门加强项目绩效管理的进展情况，是美国政府推动预算绩效改革的重要工具。
——运用绩效信息，改进预算决策和项目管理
PART极大地推动了项目绩效评价工作。
随着PART得到日益广泛的运用，财政部门与各支出部门围绕项目绩效管理的交流也越来越充分。
绩效管理已逐步渗透到预算过程的各个环节当中，成为保障公共资金高效使用的重要制度依托。
从字面理解，绩效预算意味着把项目绩效与预算分配直接挂钩。
但从实际情况看，导致项目绩效评级较差的原因很多：有外部因素影响的原因，有管理不到位的原因，也有资金投入不足的原因。
特别是资金投入不足的情况，其解决办法是增加资金投入，而不是削减预算拨款。
所以，在美国，项目绩效评级结果与预算分配调整之间的关联是复杂的，而不是直截了当的、机制化的。
即便如此，2006财政年度的总统预算案已清楚地表明：“连续数年不能证明其价值的项目，很可能面临其资金被调整到更具绩效的项目上的命运”。
需要进一步指出的是，PART是依据《政府绩效与结果法案》而开发出来的。
PART不仅是预算绩效评估工具，更
是推进建设“结果导向型”政府的工具。
据统计，在2002年—2004年间，PART的改进建议中有80％与改善部门绩效评估、提升项目设计和项目管理有关；要求调整预算分配的建议所占的比重，则从20％下降到12％。
这也反映了PART 评估注重加强项目管理而不是重新分配公共资金的初衷。
总统预算与管理办公室也曾就依托PART改进资金分配问题与国会开展交流，但并没有达到预期的目的。
部分议员对PART的客观公正性表示怀疑；部分议员则抱怨其信息量太小，难以做出独立的判断。
PART在议会的遭遇，反映了议会与政府、政治家与技术官僚之间围绕预算管理权而展开的争夺。
——公开绩效信息，提高财政透明度
政府开通了Expectmore．gov网站，向美国公众提供项目绩效信息。
网站涵盖了所有受到PART评估的项目的评估摘要。
评估摘要所包含的内容主要有：项目目的、总体评级、绩效重点和未来改进措施等。
借助网站提供网络链接，有兴趣的美国公民还可以获得项目评估的详细内容，具体如PART各项问题的答案、绩效改善行动的后续信息更新等。
Expectmore．gov网站的开通，在以下几方面发挥了显著作用：提升了公众对绩效及结果的关注度；使公众得以更加深入细致地监督各政府部门；增加了各部门改进项目管理措施的透明度；引导各政府部门更加清晰地表述项目目标和
成果。
改革的主要特点
与公共管理革命紧密相连；针对不同层次绩效评估的需要，开发各具特色的标准化操作工具；注重财政信息公开，强化部门支出责任；这是改革的主要特点。
美国绩效预算改革具有如下三个显著特点：
——与公共管理革命紧密相连，属于政府提高效能努力的一部分
上世纪90年代初，由于电子计算机、互联网技术飞速发展，也由于私营部门管理创新带来启发，一场公共管理革命在美国已蓄势待发。
克林顿政府上台之后，即成立了由副总统戈尔挂帅的“国家绩效评审委员会”，委员会最终报告（即《戈尔报告》）明确提出：要按照由注重过程向注重结果、把顾客放在首位、向雇员授权以及少花钱多办事的原则来改革政府。
报告提出的多项改进建议，都与改善政府财政管理有关。
不仅如此，就是启动新绩效预算改革的《政府绩效与结果法案》，也是由克林顿政府推动的。
可以说，新绩效预算从公共资金运行的角度贯彻了“以成果为导向，以业绩为基础，以顾客为中心”的新型行政文化。
——针对不同层次绩效评估的需要，开发各具特色的标准化操作工具，极大地降低了绩效预算的实施成本绩效预算改革的关键，是绩效评估和有效运用绩效信
息。
但绩效评估工作量大，任务重，各政府部门能力和资源又明显不足。
为了克服上述矛盾，总统预算与管理办公室先后开发出项目评价评级工具（PART）和计分卡系统。
项目评价评级工具适用于部门内部的项目绩效评估，计分卡系统则评价不同部门实施绩效管理的努力程度，具有很强的针对性。
PART和积分卡系统的推广，极大地简化了绩效评价工作，推动了绩效预算的普及和运用。
——注重财政信息公开，强化部门支出责任
新绩效预算改革属于分权式改革，在新绩效预算框架下，政府领导层面（政治家）只负责协调各部门的工作目标并确定各部门的资金分配数额，而如何在各项目间分配资金，高效率地实施各个项目，则由各部门自主决定。
在此背景下，提高财政透明度、推动财政信息公开，有助于引入外部力量加强对各部门的社会监督，强化部门支出责任，弥补财政分权所带来的管理真空。
不仅如此，提高财政透明度还有助于引导利益相关方提前参与项目决策，从而提高政府决策的民主化和科学化水平。
（作者单位：国务院发展研究中心宏观经济研究部）。