20世纪美国财政政策的演变及对我国的启示

20世纪美国财政政策的演变及对我国的启示

一、20世纪30年代以前的财政政策

在大萧条之前，美国联邦政府一直奉行斯密的廉价政府财政理论，遵循小的、平衡的预算理念。平衡预算是20世纪30年代以前最基本的财政政策。数据表明，1789年至1932年间，只有1／3年份的年度预算出现赤字，并且预算赤字往往是在卷入战争或者当经济处于衰退时才发生，而在1932年之后至今，不到1／5的年度出现预算盈余，其他年度都是赤字。1913年之前，联邦政府主要依靠关税和商品税来平衡预算；1913年联邦所得税合法建立之后，所得税迅速成为联邦政府财政收入的重要来源，并成为联邦政府平衡预算的重要工具，所得税政策的变化充分反映了平衡财政预算的要求。在这期间，爆发了第一次世界大战，战时巨额的军费需求导致了联邦所得税率的第一次最大的提高，最低边际税率由1915年的1％提高到1918年的6％，最高边际税率由1915年的7％上升到1918年的77％。战后，所得税税率开始逐步削减，最低边际税率由1918年的6％逐步削减到1929年的0．4％，最高边际税率由1918年的77％逐步削减到1929年的24％。

二、20世纪30年代初至70年代初的总需求管理型的财政政策

20世纪20年代末30年代初，美国爆发了空前严重的经济大危机，经济处于异常萧条的状态。失业率高居不下，1933年罗斯福总统上台时，失业率高达24.9％。通货膨胀加剧，银行大量倒闭。经济大危机动摇了西方世界对自由市场经济内在稳定机制的信念，政府干预经济被提到了议事日程，政府被动或主动进行总需求管理型的财政政策登上了历史的舞台。

(一)“罗斯福新政”——由被动到自动地实行扩张性财政政策。

1933年罗斯福总统上台，拉开了“罗斯福新政”的序幕。“罗斯福新政”的一个最主要的特点就是扩大财政支出，开办政府工程，实行失业救济，以此振兴经济。这些扩张性的财政支出政策，导致了财政支出规模迅速扩大，赤字也急剧上升。虽然罗斯福早期并不是赤字财政的信奉者，但。“罗斯福新政”的结果的确导致了连年赤字，巨额的赤字与其说是出于主观意愿，不如说是为环境所迫。但赤字财政使美国经济摆脱了危机，经济重回良性增长之路。

(二)“二战赤字”对美国经济的巨大推动作用。

20世纪40年代，爆发了第二次世界大战。战争巨大的开支使得联邦政府的财政政策表现为极度的扩张。以1942年为例，美国联邦政府当年财政赤字达到360亿美元，占当年国民生产总值近40％，这在和平时期是难以想象的。但是，这种赤字财政政策却促使了美国经济以高于10％的速度增长，特别是1940—1944年，美国国民生产总值增长速度达到了20％，并使失业率降低到1-2％，物价平均每年只上涨6-3％。这是赤字财政实现经济高速增长的特殊例证。

(三)杜鲁门和艾森豪威尔时期对平衡预算的努力。

第二次世界大战所导致的赤字膨胀使杜鲁门和艾森豪威尔总统将控制赤字作为一项重要的任务。杜鲁门曾在回忆录中说：“从1946年6月30日到1952年6月30日，我的政府有超过支出30亿美元的净收入。这在我看来是卓越的理财之道”。艾森豪威尔1955年2月19日在讨论减税建议时说，“那将意味着回

到膨胀性的赤字财政政策上去”，并斥责这种行为是“财政上不负责任的顶峰”。艾森豪威尔重回平衡预算的努力，导致了20世纪50年代美国经济频繁的衰退，史称该时期为“艾森豪威尔停滞”。

(四) 肯尼迪扩张性财政政策的主动采用。

1961年1月，肯尼迪就任总统时所发表的第一个国情咨文中就悲观地宣布：“目前的经济状况是令人不安的。我们是在经历7个月的衰退、3年半的萧条、7年的经济增长速度降低、9年的农业收入下降之后就任的”。肯尼迪是美国第一位旗帜鲜明地奉行凯恩斯主义的总统。为了使经济迅速走出“艾森豪威尔停滞”的泥潭，肯尼迪总统经济顾问委员会主席赫勒认为“艾森豪威尔停滞”的根本原因是经济中存在大量闲置的资源，使得实际产出和潜在产出之间存在一个很大的缺口，也就是所谓的“产出缺口”。赫勒认为，缩小产出缺口可通过扩大支出或减税等总需求管理的方式进行，认为应该主动采取扩张性的财政政策。1964年通过的肯尼迪一约翰逊减税法案就是为了刺激经济增长而实施的减税，这是美国历史上到那时为止的最大一次减税，个人所得税率大幅降低了，最高边际税率由91％削减到70％，这被称为后来里根减税的预演。

肯尼迪减税政策导致20世纪60年代中期经济保持快速增长。1964-1966年，实际GDP以令人瞩目的 5.5％的平均速度增长，失业在1965年下降到4.4％，通货膨胀率保持每年低于3％，肯尼迪减税政策的成功通常被认为是凯恩斯主义经济学的伟大成就之一。60年代末，政府在越南战争的支出迅速增长，而政府又不削减其他支出，并且实行巨额的社会福利计划。结果，财政的极度扩展导致总需求膨胀，商品价格水平迅速攀升，通货膨胀在60年代初期曾经维持在1—2％，到了1969年通货膨胀率超过5％。

三、20世纪70年代的“滞胀”及80年代“总供给”性的财政政策

20世纪70年代，美国经济出现“滞胀”，高失业率和高通货膨胀率并存。至1982年失业率已接近10％，在1973-1982年的l0年间，平均失业率约为6.9％。1965年，美国制造业的设备利用率为86％，至70年代末，该指标已下降至70％以下。

“滞胀”使凯恩斯主义的需求管理政策进退两难：刺激需求，会使通货膨胀更加恶化；抑制通货膨胀，又会导致生产更加萎缩。面对高失业率与高通货膨胀的威胁，传统的凯恩斯理论失宠了，以供给管理为重要特征韵“总供给”性的财政政策登上历史舞台，供给学派主导了政府政策的制定。供给学派最重要的政策主张是减税，减税的重点是公司所得税，通过减税刺激供给增加。

在20世纪70年代高赤字、高失业率、高通胀、低增长的经济环境下，里根接受了供给学派的主张，提出了“三少一增一紧”政策，即“减少税收减少非国防开支、减少政府对经济的干预、增加国防支出，同时支持联邦储备局紧缩货币供应的政策”。里根以供给性的减税政策刺激经济增长，以紧缩的货币政策抑制通货膨胀，并同时试图削减支出来实现预算平衡。值得强调的是，里根减税与20世纪80年代之前的减税不同。在20世纪80年代之前的减税，不管是l954年艾森豪威尔的减税还是1964年肯尼迪一约翰逊减税，都是凯恩斯主义式的需求性的减税，即减税的最初目标都是为了刺激总需求，阻止经济衰退，这与20世纪80年代里根供给性减税完全不同。里根减税使美国经济从1982年底转向复苏，到1984年生产增长率达到6．8％，成为30多年来最有力的增长。失业率由1982年的lO.8％降到1988年下半年 5.3—5.4％，通货膨胀率也降到4.2％。特别是80年代，美国政府利用公共政策调整机会适时促使产业升级，在