公共管理理论与实践的发展1

一、管理理论
（一）古典学派理论
20世纪初至30年代是古典学派的鼎盛时期，它所反映的是西方国家、 尤其是美国工业的巨大进步对管理的要求。古典学派关注的焦点是 “效率”和“经济”，注意的重心是管理程序、组织结构和管理原理， 以及规划、组织、人事、指挥和控制等管理功能。
在这一学派中，弗里德里克·泰勒（Frederick W. Taylor）开创的科学管理思想 及其管理主义的影响最大，其基本理论观点是：第一，管理就是要通 过设计最佳的工作流程来最大限度地节约成本，提高工作效率；第二， 用一种修改过的计件工作方法支付工资，高出每日工作测量标准就多 付酬。泰勒通过强调时间和动作以获得人与机器的最高效能，开创了 一个追求效率的时代。
行为科学的实践应用
霍桑实验及其结论随着时间的推移，其影响也逐 步扩大。一些大学也开始设立相应的课程，人际关系 学说及其观点逐步地进入了企业。1949年该学科被定 名为行为科学以后，福特基金会成立了科学部，次年 建立行为科学高级研究中心，并在1953年拨款委托哈 佛大学、斯坦福大学等高等学府从事行为科学的研究。 然后，洛克菲勒基金会、卡耐基基金会也相继拨款支 持行为科学的研究。1956年美国出版了第一期《行为 科学》杂志。
梅奥的思想精要
一、霍桑实验 霍桑实验是一项以科学管理的逻辑为基础的实验。
从1924年开始到1932年结束，在将近8年的时间内，前后共进行 过两个回合：第一个回合是从1924年11月至1927年5月，在美国 国家科学委员会赞助下进行的；第二个回合是从1927年至1932 年，由梅奥主持进行。整个实验前后经过了四个阶段。
赫茨伯格认为，满意和不满意并非共存于单一的连续体中，而是
截然分开的，这种双重的连续体意味着一个人可以同时感到满意和不满意，它还暗 示着工作条件和薪金等保健因素并不能影响人们对工作的满意程度，而只能影响对 工作的不满意的程度。
2、关于双因素理论的争论
一种主要的批评意见认为，赫茨伯格所采用的程序受其方法制约。也就是说，他 用来测量这些因素的方法决定了结果（而且人们倾向于把良好的工作绩效归功于自 己的努力而认为绩效不良的原因在于他人）。
泰勒的科学管理理论
泰勒在著作《科学管理原理》中提出了科学管理理论。
科学管理理论的核心：管理要科学化、标准化； 要倡导精神革命，劳资双方利益一致。
实施科学管理的结果是提高了生产效率，而高效率是雇 员和雇主实现共同富裕的基础。因此，泰勒认为只有用 科学化. 标准化的管理替代传统的经验管理，才是实现
最高工作效率的手段。 科学管理理论的内容：
霍桑实验开创了对人及其行为研究的新路径，沿着这一 路径，产生一系列有影响的理论，如马斯洛的“需求层次 论”，麦克格雷戈的“X理论”和“Y理论”，赫茨伯格的 “双因素理论”等。 。
赫茨伯格的双因素理论
Herzberg的双因素理论是目前最具争论性的激励理论之一，也许这是因为它具有 两个独特的方面。首先，这个理论强调一些工作因素能导致满意感，而另外一些则 只能防止产生不满意感；其次，对工作的满意感和不满意感并非存在于单一的连续 体中。 赫茨伯格通过考察一群会计师和工程师的工作满意感与生产率的关系，通 过采访，他积累了影响这些人员对其工作感情的各种因素的资料，表明了存在两种 性质不同的因素。
（1856－1915）
泰勒生平简介
1856年出生在美国费城杰曼顿一个富裕的律师家庭。 接受过较好的早期教育。
1874年毕业于菲利普斯·埃克塞特学院，1874— 1890年在费城米德威钢铁公司做工，先后任工头、副 工长、机械车间工长、制图主任，总工程师。其间， 利用业余时间学习，获工程师职称。
主要著作《计件工资制度》（1895年）《车间管理》 （1903年）《科学管理原理》（1911年）同年协助创立 “工业管理科学促进会”。为改进工厂管理，对一系 列机械工程进行试验，制定出一种保证最大效率的 “时间和动作”标准体系——科学管理（又称泰勒制） 的奠基人。泰勒一生获专利权的发明创造有100多项。
件以及人际关系等。这些因素涉及工作的消极因素，也与工作的氛围和环境有关。 也就是说，对工作和工作本身而言，这些因素是外在的，而激励因素是内在的，或 者说是与工作相联系的内在因素。 从某种不同的角度来看，外在因素主要取决于 正式组织例如薪水、公司政策和制度）。只有公司承认高绩效时，它们才是相应的 报酬。而诸如出色地完成任务的成就感之类的内在因素则在很大程度上属于个人的 内心活动，组织政策只能产生间接的影响。
福特汽车生产流水线泰勒的科学管理原理并不是脱离 实际的，其几乎所有管理原理、原则和方法，都是经过自 己亲自试验和认真研究所提出的。它的内容里所涉及的方 面都是以前各种管理理论的总结，与所有管理理论一样， 都是为了提高生产效率，但它是最成功的。
它坚持了竞争原则和以人为本原则。竞争原则体现为 给每一个生产过程中的动作建立一个评价标准，并以此作 为对工人奖惩的标准，使每个工人都必须达到一个标准并 不断超越这个标准，而且超过越多越好。于是，随着标准 的不断提高，工人的进取心就永不会停止，生产效率必然 也跟着提高；以人为本原则体现为这个理论是适用于每个 人的，它不是空泛的教条，是实实在在的，是以工人在实 际工作中的较高水平为衡量标准的，因此既可使工人不断 进取，又不会让他们认为标准太高或太低。以人为本是科
1、激励因素和保健因素 第一类因素是激励因素，包括工作本身、认可、成就和责任，这些因素涉
及对工作的积极感情，又和工作本身的内容有关。这些积极感情和个人过去的成就， 被人认可以及担负过的责任有关，它们的基础在于工作环境中持久的而不是短暂的 成就。
第二类因素是保健因素，包括公司政策和管理、技术监督、薪水、工作条
资料扩展： 乔治·埃尔顿·梅奥
（George Elton Mayo）
（1880—1949)
梅奥生平简介
美国管理学家，原籍澳大利亚，早期的行为科学— —人际关系学说的创始人，美国艺术与科学院院士。
出生在澳大利亚的阿得雷德，20岁时在澳大利亚阿福雷德大学 取得逻辑学和哲学硕士学位，应聘至昆士兰大学讲授逻辑学、伦 理学和哲学。后赴苏格兰爱丁堡研究精神病理学，对精神上的不 正常现象进行分析，从而成为澳大利亚心理疗法的创始人。其间， 梅奥曾从心理学角度解释产业工人的行为，认为影响因素是多重 的，没有一个单独的要素能够起决定性作用，这成为他后来将组 织归纳为社会系统的理论基础。
例如，组织只有通过确定出色绩效的标准，才可能影响个人，使他们认为已经相 当出色地完成了任务。尽管激励因素通常是与个人对他们的工作积极感情相联系， 但有时也涉及消极感情。而保健因素却几乎与积极感情无关，只会带来精神沮丧、 脱离组织、缺勤等结果。下图阐述双因素理论的主要内容，如图所示，成就的出现 在令人满意的工作经历中超过40%，而在令人不满意的工作经历中则少于10%。
学发展的一个趋势，呆板或愚昧最终会被淘汰。
科学管理理论很明显地是一个综合概念。它不仅仅是 一种思想，一种观念，也是一种具体的操作规程，是对具 体操作的指导。它们是：
首先，以工作的每个元素的科学划分方法代替陈旧的经 验管理工作法；
其次，员工选拔、培训和开发的科学方法代替先前实 行的那种自己选择工作和想怎样就怎样的训练做法；
◆ 公共管理的理学思想渊源
◆ 公共管理的经济学思想渊源
◆ 公共管理学的两个发展阶段
◆ 各国的新公共管理实践
◆ 对新公共管理的评析
第二章
公共管理理 论与实践的
发展
第一节 第二节 第三节
公共管理学的 理论渊源
公共管理学科的 发展历程
新公共管理学
第一节 公共管理学的理论渊源
兼收并蓄，积极从其他学科吸收理论思想养分， 是公共管理学一个十分突出的特点。行政学、 政治学对公共管理的影响自不待言，社会学、 心理学的影响也不容忽视，但最值得注意的是 管理学和经济学的理论思想的影响，可以说， 正是企业管理学和当代经济学理论的“嵌入”， 才使公共管理学有可能从公共行政学中脱颖而 出。因此，本节重点分析管理学和当代经济学 理论对公共管理学的影响。 。
1923年，梅奥在费城附近一家纺织厂就车间工作条件对工人的 流动率、生产率的影响进行实验研究对霍桑实验做出重大贡献。
霍桑实验揭示出工业生产中的个体具有社会属性，生产率不 仅同物质实体条件有关，而且同工人的心理、态度、动机，同群 体中的人际关系以及领导者与被领导集体的关系密切相关。
霍桑实验以及梅奥对霍桑实验结果的分析对西方管理理论的发 展产生了重大而久远的影响，使西方管理思想在经历过早期管理 理论和古典管理理论(包括泰勒的科学管理理论，法约尔的一般管 理理论和韦伯的官僚组织理论)阶段之后进入到行为科学管理理论 阶段。
二、人际关系学说的建立 霍桑实验的结果由梅奥于1933
年正式发表，书名是《工业文明中的人的问题》，这标志着人际 关系学说的建立。
三、“社会人” 假设人际关系学说的独特之处是对人的本
性的基本论点，简单地说，他们认为职工是“社会人”。这种假 设认为人不但有经济方面和物质方面的需求需要得到满足，更重 要的是人有社会方面和心理方面的需求需要得到满足。正是基于 对人的本性的这种认识，人际关系学说认为，要调动职工的积极 性，就应该使职工的社会和心理方面的需求得到满足。人际关系 学说的这种认识正好与泰罗的“科学管理理论”对人的本性的基 本认识相反。因此，基于“社会人”假设建立起来的人际关系学 说正好是从与科学管理理论相反的角度研究如何提高企业的生产 效率的问题。所以说，人际关系学说的提出，完全地改变了管理 理论发展的进程。
进行动作研究，确定操作规程和动作规范，确定劳动时间 定额，完善科学的操作方法，以提高工效； 对工人进行科学的选择，培训工人使用标准的操作方法， 使工人在岗位上成长； 制定科学的工艺流程，使机器、设备、工艺、工具、材料、 工作环境尽量标准化； 实行计件工资，超额劳动，超额报酬； 管理和劳动分离。
科学管理理论的成功应用案例
管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它所包含的一系列原则， 既可用于私营企业，也适用于公共部门。鉴于私营部门在战后取得了 长足的发展，政府部门却问题丛生，将私营部门的先进经验引入到公 共部门来，不仅必要而且可行。