2020-2021年中国儿童福利与保护政策报告

摘要
2020年是我国打赢脱贫攻坚战决胜之年，又是全面建成小康社会之年，还是《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》实施收官之年。

在此重要时刻，回顾十年儿童福利与保护制度体系建设具有重要意义，将为下一个十年全面建设中国特色现代化儿童福利与保护制度体系提供经验。

2010年以来，“儿童优先”已被纳入国家战略，我国出台了一系列有关儿童福利与保护的政策，儿童福利与保护制度体系不断健全。

以“孤儿和事实无人抚养儿童津贴”为突破点的儿童生活保障制度逐步完善；以设立儿童主任为代表的基层儿童服务体系基本建立；以残障儿童康复服务纳入保障范围为标志的儿童救助体系逐步形成；以覆盖城乡儿童医疗保障为基础的儿童健康服务体系全面铺开；以学前教育和特殊教育为发力点的儿童教育政策体系日益健全。

中国儿童福利与保护制度体系完成了从“兜底保障”向“分类保障”、从“补缺”向“适度普惠”、从“物质保障”向“物质保障+服务保障”的转型升级，儿童福利、儿童保护、儿童健康、儿童教育四个方面均进展显著，总体90%指标基本实现预定目标。

同时，我国儿童福利与保护制度体系仍存在发展不平衡不充分问题。

展望下一个十年，中国儿童福利与保护制度体系建设应遵循儿童优先、儿童利益最大化的原则，着力解决发展不平衡不充分问题，建立与建设社会主义现代化目标相适应的儿童福利与保护制度体系，从而使儿童参与和平等发展权利得到充分保障，儿童基本公共服务均等化得到加速推进，儿童专业化服务能力得以全面提升，全体儿童获得更全面发展。

报告提出全面建设中国特色现代化儿童福利与保护制度体系的策略：强化儿童人人共享福利与保护的现代化制度理念；推动儿童政策法律体系顶层设计向福利保护现代化转型；建立儿童福利与保护独立预算体系，加大国家财政投入力度；加强县域儿童福利与保护服务体系建设，提高服务可及性；成立儿童社工教材与培养体系建设委员会，促进服务专业化；扩大儿童津贴范围至全体儿童，强化家庭支持政策；完善儿童疾病防治保障体系，提高儿童医疗救助水平；加大儿童早期发展投入，制定儿童托育标准化公共服务文件；应用大数据，提升儿童保护水平。

目录
目录
引言 (1)
1.儿童优先被纳入国家战略四大领域各有侧重 (1)
2.近90%监测指标基本实现预定目标 (2)
3.多部门跨领域联合行动推进制度创新 (4)
一、儿童基本生活全面保障 (6)
1.国家财政持续投入为儿童提供有力经费保障 (6)
2.分类施策逐步扩大制度保障范围 (6)
3.儿童福利与救助保障规模扩大 (8)
4.儿童福利社会化与专业化实务进展 (9)
二、儿童保护专业化体系基本确立 (10)
1.中央财政购买儿童服务项目比重持续增长 (10)
2.儿童保护制度建设取得突破性进展 (11)
3.受暴力伤害儿童司法保护力度逐步加强 (12)
4.儿童主任工作模式全国推广 (13)
三、儿童健康服务优先提供 (14)
1.中央资金加大儿童公共卫生服务项目支持 (14)
2.儿童医疗保障制度逐步完善 (15)
3.儿童健康多项指标稳步提升 (16)
4.儿童医疗资源建设多重突破 (17)
四、儿童教育优质均衡发展 (19)
1.财政教育经费保持增速学前教育投入力度加大 (19)
2.教育政策保障体系持续优化 (20)
3.学前教育入进展显著95%县域义务教育均衡发展 (21)
4.多地因地制宜创新推动教育公平 (22)
五、未来十年向儿童福利与保护现代化迈进 (24)
1.以构建中国特色现代化儿童福利与保护体系为总体目标 (24)
2.迈向儿童福利与保护现代化策略 (25)
图表目录
图表目录
图表1.分领域儿童发展政策目标（2011-2020年） (1)
图表2.我国儿童发展战略目标和监测指标主要政策对照表（2010-2020年） (2)
图表3.中央层面出台儿童领域相关政策数量及多部门联合发文占比（2010-2020年） (4)
图表4.中央层面出台儿童领域相关政策法规分领域占比（2010-2020年） (4)
图表5.我国儿童福利经费投入（2009-2018年） (6)
图表6.儿童福利津贴相关政策（2010-2019年） (7)
图表7.儿童收养、寄养相关政策（2010-2020年） (7)
图表8.儿童收养救助机构建设相关政策（2010-2020年） (7)
图表9.三项制度保障救助水平（2010-2018年） (8)
图表10.残障儿童康复救助制度及相关政策出台情况 (8)
图表11.儿童福利与救助保护机构、床位数量变化（2010-2018年） (9)
图表12.儿童福利与救助保护机构中社工数量变化（2009-2018年） (9)
图表13.儿童主任模式项目探索、国家推进、专业提升三个发展阶段 (10)
图表14.中央财政购买社会服务中儿童类项目金额及占比（2012-2019年） (10)
图表16.国务院出台的儿童政策文件（2010-2020年） (11)
图表17.我国多部委协同出台政策文件（2010-2020年） (11)
图表19.司法系统审理涉未成年人权益保护案件数量与类型（2013-2017年） (12)
图表20.儿童主任服务模式三级工作网络 (13)
图表21.全国财政公共卫生支出情况（2010-2018年） (14)
图表22.农村贫困人口大病专项救治病种变化（2016-2020年） (15)
图表23.中外分级诊疗体系对比 (15)
图表24.城乡婴儿死亡率和五岁以下儿童死亡率（2010-2018年） (16)
图表25.我国儿童健康管理情况（2010-2018年） (16)
图表26.儿科医师在医师中占比（2010-2018年） (17)
图表27.我国儿童医疗卫生资源情况（2010-2018年） (17)
图表28.我国残障儿童康复训练情况（2010-2015年） (18)
图表29.公益项目对儿童医疗保障的补充 (18)
图表30.我国财政性教育经费投入及GDP占比（1991-2018年） (19)
图表31.我国各阶段教育经费投入及较上年增长（2018年） (19)
图表32.分阶段教育保障措施和政策目标（2011-2020年） (20)
引言
2020年是儿童发展领域不平凡的一年。

今年是我国打赢脱贫攻坚战决胜之年，又是全面建成小康社会之年，还是《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》、“十三五”规划实施收官之年，也是联合国《儿童权利公约》在中国生效的第31年。

《儿童福利与保护政策报告》已经连续十年发布。

在新一轮国家五年规划和儿童工作十年规划之际，回顾十年儿童福利与保护制度体系建设具有重要意义，将为下一个十年全面建设中国特色现代化儿童福利与保护制度体系提供经验。

1. 儿童优先被纳入国家战略四大领域各有侧重
“儿童优先”“儿童分享社会经济发展成果”已被纳入国家战略，与儿童相关的政策目标在福利、保护、健康和教育领域各有侧重。

人口与发展是当今全球共同关注的重大问题，以人为本，寻求人口、经济、资源、环境和社会的可持续发展模式成为人类社会的共同目标。

过去十年里，我国出台一系列儿童政策文件和规划方案。

儿童作为社会可持续发展的重要资源，促进儿童发展被赋予提高中华民族素质、建设人力资源强国的重要战略意义。

在“儿童优先”战略目标要求下，不同领域又各有不同的工作重点，儿童福利优先保障，儿童社会保护体系优先建立，儿童健康服务优先供给，儿童教育优先发展。

图表 1. 分领域儿童发展政策目标（2011-2020年）
分领域2020年目标规划
整体目标：儿童优先坚持男女平等基本国策和儿童优先，切实加强儿童群体权益保护，公平参与并更多分享发展成果；⑦
促进机会均等，保障人人得到基本公共服务的机会；○11
儿童福利：优先保障扩大儿童福利范围，建立和完善适度普惠的儿童福利体系；②
贫困地区儿童发展整体水平基本达到或接近全国平均水平；③
建立健全与我国经济社会发展水平相适应的儿童分类保障制度；⑧落实困境儿童优先原则，全面提升儿童福利服务水平；⑨
基本实现残疾儿童应救尽救；○
14
儿童社会保护体系：优先建立提高儿童工作社会化服务水平，创建儿童友好型社会环境；②
完善保护儿童的法规体系和保护机制，依法保护儿童合法权益；②
全社会关爱保护儿童的意识普遍增强，儿童成长环境更为改善、安全更有保障；⑥
儿童健康服务：优先供给完善覆盖城乡儿童的基本医疗卫生制度，提高儿童身心健康水平；②
加强妇幼卫生保健和生育服务，加强儿童基本用药保障；④
人人享有基本医疗卫生服务和基本体育健身服务，主要健康指标居于中高收入国家前列；⑤
儿童教育：优先发展促进基本公共教育服务均等化，保障儿童享有更高质量的教育；②基本实现教育现代化，进入人力资源强国行列。

①。

指标来源对应政策文件序号参见图表2政策清单。

《中国儿童福利与保障政策报告》已连续发布了十年，回顾十年我国儿童福利与保护制度体系建设具有重要意义。

图表 2. 我国儿童发展战略目标和监测指标主要政策对照表（2010-2020年） 序号 政策文件 发文单位 年份 1 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》 教育部国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室 2010 2 《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》 国务院 20113 《国家贫困地区儿童发展规划（2014—2020年）》 国务院办公厅 20144 《“十三五”卫生与健康规划》 国务院 20165 《“健康中国2030”规划纲要》 中共中央、国务院 20166 《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》
国务院 20167 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》 国务院
20168 《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》 国务院 20169 《民政事业发展第十三个五年规划》
民政部、国家发展改革委 201610 《全国民政标准化“十三五”发展规划》
民政部、国家标准化管理委员会 201611 《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》 国务院 201712 《国民营养计划（2017—2030年）》 国务院办公厅 201713 《国家教育事业发展“十三五”规划》 国务院 201714 《国务院关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》 国务院 2018 2. 近90%监测指标基本实现预定目标 儿童宏观政策规划基本都制定了明确目标和监测指标。

将图表2中14份规划文件汇总可获得44项指标，按儿童福利、儿童保护、儿童健康、儿童教育四个领域进行评价。

评价结果显示，儿童健康和儿童教育领域政策指标较多，儿童福利和儿童保护领域指标较少，且数据获取较难。

根据目标实现情况分为提前实现、即将实现、努力可实现3类。

从完成情况来看，儿童健康和儿童教育指标即将完成和已完成比例达100%，儿童保护和儿童福利领域有待加强。

福利保障 社会保护 健康卫生 教育发展 提前实现 即将实现 努力可实现
儿童健康和儿童教育指标
基本实现目标。

儿童保护
和儿童健康领域监测指标
数量较少，目标完成情况
有待加强。

指标名称 2020年 目标 最新 数据 数据 年份 进展
情况
未成年人社会保护工作机制县级层面覆盖率（%）⑨ 95 — — 注：CPRI 根据媒体公开报道资料数据监测整理。

指标来源对应政策文件清单参见图表2。

与世界其它国家地区相比，中国儿童可持续发展目标进展排名靠前。

可持续发展目标（SDG ）是联合国发起的一项倡议， 为各国发展和国际发展合作明确方向。

根据《儿童在可持续发展目标时代进展报告》 对全球各国儿童可持续发展目标落实进展的评估结果，中国的国家数据能力得分78.9%，在146个国家中排第35位。

报告呼吁各国政府通过加强儿童数据监测。

3. 多部门跨领域联合行动推进制度创新 在国家儿童宏观政策规划指导下，国家层面出台353份儿童领域相关政策文件。

从数量变化来看，2010-2017年，每年平均出台30份政策，2018年以来达到50份左右。

从各领域分类来看，教育与健康类政策文件占比达到37%和25%，占比较高；福利与保护类政策占比不足10%；跨领域政策文件占比为18%。

从儿童群体特征来看，以义务教育阶段学生为对象的政策数量最多，受监护侵害、遭受性侵儿童、家庭寄养儿童等各类儿童都纳入政策保障范围，有78份文件专门针对县
域、城乡、农村地区、贫困地区儿童群体，占到22%。

图表 3. 中央层面出台儿童领域相关政策数量及多部门联合发文占比（2010-2020年）
其中2020年仅截至4月底。

图表 4. 中央层面出台儿童领域相关政策法规分领域占比（2010-2020年）
国家层面，每年平均出台
30-50份儿童政策文件，
儿童教育与儿童健康占比
较高，儿童保护与儿童福
利占比较低。

在此次新冠肺炎疫情中，国家发布一系列儿童政策，遵循儿童优先保护的原则, 加强特殊儿童及其活动场所防控，依法有序规范引导儿童疫情防控，快速启动儿童疫情防控机制，发挥社区儿童疫情防控作用，并取得了很好的社会效果。

过去十年，在国家制度建设与社会创新发展的良性互动中，儿童福利与保护发展水平不断提高。

本报告梳理了十年来儿童福利、儿童保护、儿童健康、儿童保护四个领域的十大实务进展与创新探索。

儿童政策十大创新进展（2010-2020年）
1.儿童主任项目模式全国推广，县乡村三级儿童福利服务工作网络铺开
2.儿童福利与保护机构面向社区儿童提供服务，资源优势最大化
3.儿童社会组织成为孤儿弃婴照料专业力量重要补充
4.儿科人才培养与床位资源建设进一步加强
5.孤独症儿童康复和新生儿疾病筛查服务快速发展
6.社会力量参与儿童大病救助和出生缺陷防治工作
7.普惠性学前教育财政支持力度加大
8.社会力量兴办民办教育扩充教育基本公共资源
9.3岁以下婴幼儿照护服务首次纳入政府规划
10.社会力量积极参与，推进儿童教育基本公共服务均等化
（张柳）
第 06 页 一、儿童基本生活全面保障 一、儿童基本生活全面保障 2010 年，我国建立了由中央财政支持的孤儿弃婴津贴制度。

同年，国务院颁布《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》提出扩大儿童福利范围，推动儿童福利由补缺型向适度普惠型转变。

随后，艾滋病感染儿童、事实无人抚养儿童等津贴制度逐步确立。

1. 国家财政持续投入为儿童提供有力经费保障 近十年来，国家财政加大对儿童福利事业发展的资金保障。

2009-2017年，我国民政事业费总支出从2180.9亿元持续上升至593
2.7亿元，2018年略有下降。

其中，2009-2011年儿童福利经费支出从2.1亿元大幅度提升至40亿元，2012年起基本保持在每年50亿元左右的水平。

2. 分类施策逐步扩大制度保障范围一是儿童福利津贴制度范围不断拓展。

2009-2010年，随着《民政部关于制定孤儿最低养育标准的通知》《民政部 财政部关于发放孤儿基本生活费的通知》出台，我国建立起由中央财政支持的孤儿津贴制度。

之后逐步建立起艾滋病病毒感染儿童、受艾滋病影响儿童基本生活保障制度，以及困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度。

2016年，困境儿童保障意见的出台标志着我国儿童福利制度从孤儿弃婴向困境儿童，从基本生存保障向教育、医疗、救护、康复、服务全面保障的重要转型。

2019年，事实无人抚养儿童被正式纳入政府制度性救助体系。

2010-2020年，我国儿童福利政策优先保障困境儿童、贫困地区儿童，残障儿童应救尽救，建立健全与我国经济社会发展水平相适应的儿童分类保障制度。

第 07 页一、儿童基本生活全面保障
图表 6. 儿童福利津贴相关政策（2010-2019年）
发文时间保障对象政策文件
2010年11月孤儿弃婴《关于加强孤儿保障工作的意见》
2010年11月孤儿弃婴《关于发放孤儿基本生活费的通知》
2012年1月烈士子女《关于给部分烈士子女发放定期生活补助的通知》
2012年1月烈士子女《关于落实给部分烈士子女发放定期生活补助政策的实施意见》
2012年10月艾滋病病毒感染儿童《关于发放艾滋病病毒感染儿童基本生活费的通知》
2012年10月孤儿弃婴《关于按照福利机构养育标准落实SOS儿童村孤儿基本生活费的通知》
2014年12月受艾滋病影响儿童《关于进一步落实受艾滋病影响儿童医疗教育和生活保障等政策措施的通知》
2015年9月残障儿童1《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》
2016年6月困境儿童《关于加强困境儿童保障工作的意见》
2018年6月残障儿童《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》
2019年6月事实无人抚养儿童《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》
二是儿童收养寄养制度进一步完善。

《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》提出完善孤儿收养制度，规范家庭寄养，鼓励社会助养，并建立受艾滋病影响儿童和服刑人员未成年子女的替代养护制度。

随着《中华人民共和国收养法》等法律法规的实施，我国收养制度逐渐完善，收养行为更加规范。

2014年，民政部出台《家庭寄养管理办法》，将寄养儿童范围扩大至流浪乞讨等生活无着未成年人，对重度残障儿童家庭寄养给予特殊规定。

图表 7. 儿童收养、寄养相关政策（2010-2020年）
发文时间政策名称
2011年《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》
2014年《家庭寄养管理办法》（中华人民共和国民政部令第54号）
2014年《关于规范生父母有特殊困难无力抚养的子女和社会散居孤儿收养工作的意见》（民发〔2014〕206号）
2015年《关于开展查找不到生父母的打拐解救儿童收养工作的通知》（民发〔2015〕159号）
三是儿童福利机构设施建设加速。

“十一五”“十二五”期间，国家发展改革委和民政部以“实现建成布局合理、功能完备、管理规范的基层儿童福利设施网络”为目标，共同实施了《“十一五”儿童福利机构建设规划》和《儿童福利设施建设规划二期》（蓝天计划）。

2010年以来，《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》《“十三五”推进公共服务均等化规划》要求全国地级以上城市和重点县（市）建立1所具有养护、医疗康复、教育、技能培训等综合功能的儿童福利机构和1所流浪儿童救助保护机构，儿童福利与保护机构将发挥更大作用。

图表 8. 儿童收养救助机构建设相关政策（2010-2020年）
发文时间政策名称
2010年11月《关于批准发布<儿童福利院建设标准>的通知》（建标〔2010〕195号）
2011年7月《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》
2012年10月《关于印发<“十一五”儿童福利机构建设规划>和<儿童福利机构设施建设指导意见（试行）>的通知》（民发〔2007〕76号）
2013年11月《关于印发儿童福利设施建设规划二期的通知》
2017年3月《“十三五”推进公共服务均等化规划》（国发〔2017〕9号）2018年10月《儿童福利机构管理办法》（中华人民共和国民政部令（第63号）
1本报告中使用“残障儿童”替代“残疾儿童”，法律政策文件名称或专用名词除外。