中国环保投资的现状及分析

中国环保投资的现状及分析

摘要：我国当前的环保投资有限，且使用质量低下，以至于环境治理和恢复速度远远落后于环境的破坏速度。解决环境投资不足、效率不高和结构不合理的问题，必须创新环境投资机制，构建一个综合性的投融资战略思路

关键词：环保投资；投融资制度；投资渠道

一、中国环保投资的现状

我国现行的环境投入体制基本上是延

续计划经济体制，环境保护责任及投资基本上由政府承担。研究表明，中国70％以上的环境保护投资是政府和公共部门投入的，但由于政府财政资金有限，导致政府现行的投融资供给能力不足，可实际的资金需求是巨大的。这样的投资体制必然会存在许多弊端。投资总量严重不足。从20世纪80年代初至今，中国环保投资的总量呈现稳定的上升趋势。尤其是90年代末期，环保投资总量有

了较大幅度的增加，在局部领域和地区，环保投资增加的效应开始显现。近些年，尽管我们投资总量有所增加，但占GDP的比重仍然很小。“八五”期间国家环境保护投资1 102亿元，按1990年的价格计算，占GDP的比重只有％，没有达到“八五”计划规定的％的目标。“九五”期间，虽然这一比重有所提高，接近1％，但远低于发达国家。发达

国家环境投资约占GDP的％。“九五”期间，即使在经济财政政策的有利形势下，环保计划投资4 500亿元，但留有缺口900亿元。“十五”期间，计划投资7 000亿元，从现在情况来看，资金缺口仍会很大。据预测，“十一五”期间，我国环保投资需求在9 000亿元左右，占同期GDP的％～％。若不创新现有的投资机制，未来的需求缺口会更大。导致投资不足，除了与经济发展水平直接有关外，更重要的原因：一是重视不够，在当前反映政府活动范围的财政预算的科目设

置上，环境保护投资并非基本建设支出、文教科卫支出等那样作为一个独立的支出科目，而是被寄托在基本建设支出、科技三项

费用专项支出等科目之下，这种预算设置机制的结果是各级人大很难对政府在环保方

面的投资进行监督，政府的环境保护投资得不到保证。二是民间环保投资的积极性没有得以很好地调动，环境保护的正外部效应特点使得私人资本不愿积极主动地介入该领域。

2.投资效率不高。环境保护投资效率不高，主要体现在环境保护设施运转效率低下，环境污染治理效果不佳。据统计，1991～1995年，中国污水处理能力年增长率为8％，但达标排放量的年增长率仅为1％。“九五”期间工业废水治理投资年均增长率达％，但废水处理量和达标排放量并没有出现同比

增长，仅为9％左右，投资效率明显不高。

环保设施未能充分发挥效益的主要原因：一是缺乏预算约束机制和有效的监督制度，许多企业把应该用于污染防治的资金挤占或

挪用，或将治污资金的相当比例用在环保机构工作人员的人头费及其它装备上，而不是用在排污设施方面。二是缺乏竞争机制。现行的环保投资的行为方式和经营管理方式

严重滞后于社会整体的市场化进程。设计不合理、处理设施技术不过关、工程质量差、管理水平低及缺乏有效的竞争机制。环保投资效率不高又增加了筹集环保资金的难度。国际经验表明，当污染治理投入占国民生产总值的比例达到1％～％时，才能基本控制

环境污染；提高到2％～3％时，才能改善环境质量。目前，我国这一比例仅有％～％。

3.投资结构不合理。较长一段时期，我国环保投资的重点一直在工业污染防治领域，而对城市环境基础设施建设、环境管理部门建设、跨区域环境综合整治、中小企业污染防治方面等投资甚少。从1986～1996

年的10年问，新建和扩建项目的污染防治

资金在环保投资总量中所占的比例一直维

持在30％以上。中国在城市基础设施建设的环保投入虽然每年都有一定比例的增加，但相对于中国的城市化进程和大中城市规模

的迅速膨胀来说依然相距甚远，城市环保投入的欠账程度仍然持续增加。“九五”前两年，城市环保投入增长甚微，相对于“八五”期间平均只增加了1个百分点。

二、中国环保投资领域存在的问题环保资金需求压力急剧扩大，超出了国家现有的投入能力。目前中国的环保资金需求的强劲增长主要取决于以下几个因素：污染治理的难度不断加大。过去那些使用简单技术，较少投资就能解决的问题现在已经越来越少，污染的治理难度和对资金的需求程度都有

了明显的变化，环境治理的成本不断增大。污染的性质发生了明显的变化。区域性、流域性、面源、生活性污染逐渐成为新的矛盾，而这些污染的解决相对于传统工业企业的

末端治理来说则需要更大的规模性的投资。历史上环境投资欠帐太多。多年来中国在环境污染上的投资远低于应有的基本保障水平。根据国外的经验，污染治理投资只有达到的1％～％时，环境恶化的趋势才能得到基本控制，而中国远没有达到这一要求的最低限，环境包袱越背越重。同时，社会对于环境改善的要求有了普遍的上升。

2.环保投资渠道单一，主要是政府的财政拨款。尽管环保投资每年都有一定幅度的增加，但相对于严峻的环境局面和巨大的资

金缺口仍显力不从心。目前已有的其他资金渠道由于受各种管理、体制等原因的困扰，有的已经萎缩，有的已名存实亡，很难发挥应有的作用。尤其对于那些跨区域、流域性的大规模环境综合治理项目，在资金的筹措和调度上都面l临极其严峻的挑战。资金问题已经普遍成为环境治理的主要瓶颈。

3.环保投资管理方式落后。中国的环保投资属于国家垄断性行业，既不允许国内社会资金的有效介入，又缺乏一套严格规范的、可操作性的管理模式。以当前中国的经济和社会现状，要想在一定的时间内遏制环境整体恶化的势头，仅仅靠国家有限的财政支撑是远远不够的，国家要在保持经济适度高速发展的同时，投入巨大的经济力量治理和保护环境也是不现实的。因此，我们必须按照市场经济的要求实行对外开放，将环保投资领域向社会开放。

三、建立与市场经济相适应的投融资制度

发达国家的经验告诉我们，环境保护投资机制应该与经济体制相协调。当今世界环

保投资的潮流是环境保护投资市场化。解决环境投资不足、效率不高和结构不合理的问题，必须创新环境投资机制，构建一个综合性的投融资战略思路。

准确界定和切实落实各相关主体的环

境保护事权

保护环境资源需要政府、企业和社会公众的共同努力。随着市场经济体制的建立，要重新划分政府、企业和社会公众的环境保护事权，政府退出企业生产投资和经营决策领域，企业和社会的投资将会不断加大。

政府的环境保护事权：管制和监督。市场需要政府管制，市场需要政府的有限管制；管制的对象是市场。政府通过有关的法律、法规和政策直接作用于市场主体，从而规范、约束、限制～和处罚经营者的具体行动。很明显，在市场经济条件下，政府的职能是提供服务，培育环保投资市场。代表政府的环境保护部门通过实行统一的立法、统一规则、统一监管，加强科技、标准、信息、检测和宣教工作，全面提升政府行使环境保护事权的能力。