农产品质量安全问题分析及对策思考

我 国 拥 有 2.5 亿 农 户 和 50 万 个 农 产 品 加 工 企 业 ， 又 具 有层次繁多、 比较复杂的农产品市场。 我国的农产品市场 主要是由大型农产品批发市场、 城市超级市场、 农产品专 卖市场和农村集贸市场等多层次组成； 而初级农产品的供 应链条首先是千家万户的分散农户， 大量的农副产品手工 业加工者， 再者是村镇农副产品加工企业和规模较大的一 些农业产业化企业乃至于一些大型龙头企业； 在流通领域 里又存在着大量的农副产品收购商贩， 较大型的农副产品 采购商和批发商等。 这些来自于不同地区、 拥有不同种类、 不同数量农副产品的市场主体或农产品供应者很难整齐划 一 地 在 同 一 个 游 戏 规 则— ——农 业 标 准 下 发 生 市 场 行 为 。 相 反， 大量上述市场主体都可能在利润最大化的目标下， 尽 最大可能地降低成本、 规避监管。
在农业生产过程中， 过量地施用化肥和农药， 使得全 球化肥和农药污染越来越严重。 我国是化肥使用大国， 化 肥 施 用 总 量 居 世 界 第 一 位 ， 但 化 肥 利 用 率 平 均 却 只 有 30％ ～35％。 1978 年 ， 我 国 农 作 物 面 积 是 15 010.5 万 hm2， 化 肥施用量为 884 万 t； 2006 年 ， 农 作 物 播 种 面 积 为 15 241.5 万 hm2， 比 1978 年 只 增 加 1 . 5 ％ ， 化 肥 施 用 总 量 却 达 到 了 4 411.6 万 t， 增加了 399％， 增加幅度非常惊人。 每年有 1 000 万 t 以 上 的 肥 分 流 入 水 体 ， 其 中 氮 肥 损 失 率 最 高 。 这 不仅造成了巨大的经济损失， 而且对环境产生了严重污染， 对水体、 土壤、 大气、 生物及人体健康造成了严重危害。 据 有 关 部 门 调 查 ， 在 我 国 532 条 河 流 中 ， 82％受 到 比 较 严 重的氮污染 ［1］ 。
在市场经济条件下， 由于农产品的内在特殊性与农产 品的信用特征以及农产品质量安全的公共物品属性和信息 不对称等， 导致了市场严重失灵。 农产品本身的上述内在 特殊性导致农产品的质量安全已越来越不符合完全竞争市 场的假设条件， 农产品的质量安全信息在生产者与消费者 之间存在着严重的不对称性， 甚至导致了 “柠檬市场” 的 出 现 ［3］ 。
［2］
方一样面临着对安全农产品信息了解的不完全性 。 通常 产品生产者、 加工者、 销售者比消费者对产品的安全性了 解更多， 但很多情况下农产品生产者、 加工者和销售者也 缺乏对产品质量和安全的相关信息。 农产品的信用品特征 决定了当农产品质量涉及到化学毒素残留或微生物时， 因 消费者无法判断， 使生产者很难建立质量声誉。
（三） 分散经营是导致农产品出现质量安全问题的另一 诱因 众所周知， 农业标准化是保障农产品质量安全的基 础， 只有确定科学的符合国际惯例的各类、 各级农业标准， 检测、 评估和监督农产品质量才有依据。 但是， 标准的制 定、 修订和实施， 需要有相应健全的执行组织作为保障，
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研究与探讨
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以确保统一和协调的实现 。 越是先进、 精细和系统化的 农业标准的制定与实施， 就越需要有严密的组织作为背景， 将农业标准用于对农产品进行质量安全管理， 必须要有相 应组织制度作出保障。 目前， 我国大量存在的分散的农业 生产经营模式， 组织化程度低， 很难进行统一和协调， 也 很难动员所有成员共同遵守农业标准作出的规定。
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部 地 区 省 会 城 市 郊 区 ；（4） 西 部 地 区 省 会 城 市 郊 区 ；（5） 广 大内陆地区农村。 针对不同区域确定不同的农业生产基地
［5］
布局和农产品市场准入政策 。 针对不同区域进入农产品 市场的不同生产经营主体， 各级政府农业管理部门应该在 农业标准制定与宣贯和农产品质量检测检验以及相应科学 技术推广与人员教育培训等方面实行有差别的政策， 设计 有效的奖惩措施， 提高我国农业的核心竞争力， 有力地促 进传统农业向现代农业转变。
（三） 改革地方政府监管农产品质量安全的体制和机 制 （1） 立法理顺农产品质量安全监管体制， 明确监管主 体的职责和权利。 （2） 整合区域监管， 发挥监管合力。 在监 管资源一定的状态下， 整合城乡监管， 可以实现有限资源 最大化利用； 通过发展农村社会中间组织， 在农村形成介 于国家和市场之间的辅助管理主体， 可以在深层次上整合 城乡监管。 （3） 协调部门监管， 降低监管成本。 农产品 “从 田间到餐桌” 的全程管理包括多个阶段， 相关法律规定不 同阶段由不同政府部门监管， 各部门应在法定范围内行使 职权， 同时也需要政府监管的跨部门、 跨区域合作， 防止 地方保护行为发生， 最大程度地降低监管消耗。
据不完全统计， 目前世 界 上 常 用 的 农 药 已 达 500 多 种 ， 农药年产量达到 300 多万 t。 作为世 界 农 业 大 国 ， 我 国 每 年
农业质量标准 2009 年第 6 期
平 均 发 生 病 虫 害 1.80 亿～1.87 亿 hm2 次 ， 施 用 农 药 进 行 防 治的面积为 1.53 亿 hm2 次左右， 挽回粮食损失 200 亿～300 亿 kg。 农 药 使 用 过 程 中 除 了 10％～20％ 会 附 着 于 农 作 物 根、 茎、 叶、 果表面外， 80％以 上 散 落 在 地 表 稀 薄 空 气 中 ， 经风吹雨淋的作用转移到土壤和水源中去， 随着用药量的 不断增加， 就会产生食品农药残毒和环境污染。
以石油制品为主要原料的化肥和农药的大量使用， 也 使得化学农业成为全球气候变化的推手之一。 农业用地释 放出大量的温室气体， 超过全球人为温室气体排放总量的 30％， 相当于 150 亿 t 的 CO2。 石油农业给人类发展和农 产 品质量安全带来日益严峻的挑战。
（二） 农产品的特殊性是导致农产品出现质量安全问题 的重要因素 农产品和工业产品相比有其内在的一些特点， 即它对自然的依赖性， 产品易腐蚀、 非标准化， 生产周期 性和分散性等。 农产品质量安全特性不同于其他产品质量 特性， 农产品安全要素的品质特性既是经验品 （如产品的 鲜嫩程度、 香味、 口感、 味道等）， 又是信用品 （如产品中 是否含有抗生素、 激素、 农药残留等）， 农产品市场买卖双
研究与探讨
农产品质量安全问题分析及对策思考
耿 瑜 熊明民
随着我国社会经济的快速发展， 农产品质量安全问题 从 20 世纪 80 年代后期开始显 现 并 渐 趋 严 重 。 进 入 21 世 纪 后 ， 我 国 相 继 出 现 重 大 农 产 品 质 量 安 全 事 故 ， 特 别 是 2008 年发生的奶粉内添加 “三聚氰胺” 的事件， 因其波及范围 之广、 受害对象之众、 国内外影响之深， 酿成了重大社会 问题， 严重地影响了我国农产品在国际贸易中的形象。 切 实保障农产品质量安全和食品安全已成为当前我国经济社 会发展进程中面临的一项巨大挑战。 本文初步探讨了我国 农产品质量安全面临的系列问题， 并提出了对策建议。
（二） 加强农业标准化示范区建设， 提高我国农业的标 准化水平 建立并集成转化涵盖示范产品产前、 产中、 产 后各环节的标准技术体系， 推广示范获得认证的无公害农 产品、 绿色食品、 有机农产品， 按照标准规范农药、 化肥 等农业投入品合理使用技术， 建立可追溯的农产品生产档 案记录。 通过实施标准化生产示范， 全面提高农产品质量 安全水平， 逐步实现生产过程规范化、 质量控制制度化、 生产经营产业化、 产品流通品牌化， 最终达到农业可持续 发展， 实现农产品安全优质生产。
一、 问题分析
（一） “石油农业” 是导致农产品出现质量安全问题的 客观原因 “石油农业” 是以美国为代表的高投入、 高产 出的农业现代化模式。 这一模式以大量地使用以石油产品 为动力的农业机械， 大量使用以石油制品为原料的化肥、 农药等农用化学品为特点。 20 世纪 60 年代末的世界粮食首 脑会议确立了这一模式是农业现代化的必由之路， 并把它 作为此后几十年改变全球粮食供应紧张、 消灭饥饿的主要 措施。 这一努力的积极成果是大大提高了农产品的产量， 世界养活了比原来预期多 10 亿以 上 的 人 口 ， 但 同 时 也 带 来 了巨大的负面影响。
（一） 加快传统农业改造， 大力提高我国农业产业化水 平 只有加快传统农业改造， 扩大适度规模经营， 逐步地 通过从农村转移出大量的剩余劳动力， 进入非农业和大中 小城市就业， 使得千家万户分散经营的格局逐步由有一定 规模和水平的现代经营农户、 公司化农业企业所代替， 我 国的农业生产才能真正实现标准化、 规模化和现代化。 现 阶段， 根据当前我国的经济社会发展实际水平， 将我国农 业生产和农产品消费区域划为 5 大区域模块： （1） 北京、 天 津、 上海、 广州、 深圳等特大城市郊区； （2） 长三角、 珠三 角地区的城市和其他沿海发达地区省会城市的郊区； （3） 中
二、 对策建议
提高农产品质量和确保食品安全， 是经济发展、 社会 进步、 人民生活不断改善的必然要求， 也是作为世界贸易 大国对于国际市场的信用前提。 我国历来高度重视产品质 量 和 食 品 安 全 ， 目 前 已 颁 布 34 部 相 关 法 律 法 规 、 2 万 多 个 国家标准， 涉及农业的国家和行业标准 3 480 余项、 地方标 准 8 000 余项； 监管制度覆盖生产、 流通、 消费、 进出口等 各个环节， 农业、 卫生、 工商、 质检等专业化的监管机构 和队伍不断健全， 法律法规体系、 质量标准体系、 检验检 测体系和监管体系日趋完善， 符合国际通行做法的出口产 品质量监管和控制体系初步形成， 政府监管农产品 （食品） 质量安全已取得较大成效。 但是， 要从根本上做到切实保 障我国农产品和食品的质量安全， 尚需在如下几方面做出 进一步的努力。
（四） 充分发挥社会中间组织的行业自律作用 保障 公共安全是政府的基本职责， 这就决定了政府应主导农产 品安全监管， 但也要充分发挥社会中间组织的作用。 社会 中间组织是实行自愿和自治式运作， 独立于政府和私人主 体之外的组织机构， 具有辅助政府管理的作用， 它在农产 品安全监管中发挥协管功能， 可以为政府监管提供服务， 有助于干预市场主体的违法行为、 协调市场主体的利益冲 突、 规范行业行为等。 应积极扶持和发展农村专业技术协 会、 行业协会等社会中间组织， 进一步提高农产品生产规 模化、 组织化和标准化程度， 把对农产品质量安全监控的 责任落实到农村经济合作组织之中， 带动分散的农业生产 者参与农产品质量安全控制工程。 帮助农民专业合作社解 决生产经营、 市场营销及技术信息服务中的突出困难， 引 导农民专业合作社健全民主管理制度， 完善盈余分配机制， 提高经营管理水平， 推进标准化生产、 专业化服务、 产业 化经营， 不断增强农民专业合作社服务功能和自我发展能 力， 提高农产品质量安全水平和农户成员收入水平。