欧盟洪灾风险管理与评估指令简介与全文翻译

歐盟洪災風險管理與評估指令簡介與全文翻譯
國家災害防救科技中心
蕭代基、李欣輯、郭彥廉、楊惠萱、范裕康、黃成甲、廖楷民、李洋寧
背景 在 1998 和 2004 年間， 歐洲遭受超過 100 場洪水侵襲，造成約 700 人死亡、50 萬人的 受傷的災情，經濟損失亦超過至少 250 億歐元。 因此為了減少洪災損失及因應未來全 球暖化而加劇的威脅，歐盟會員國開始討論如何透過積極的管理來降低未來洪災的危 害。但由於歐洲的大多數河流是流經多個國家，所以管理洪水的問題必須有整體性的考 量，再加上洪災對於各國所帶來的經濟衝擊也不同，因此唯有透過各會員國的協調並制 定共同的管理辦法，方能有效的管控及減少洪水的可能帶來的影響。 只不過要制定符合各國需要的管理辦法是件相當困難的任務。有鑒於此，各會員國在擬 定方針之前，廣泛接受各界的建議，從各地區的政府部門、各國水文學和地質學方面的 專家，甚至到和災害相關的保險業都是訪談的對象。在經過多方討論之後，終於在 2007 年 10 月 23 日的歐洲議會中通過洪水風險管理與評估的指令 2007/60/EC。 指令摘要 訂定此指令的目在於管理並且降低洪水的危害，並藉由繪製洪災風險地圖的方式，減少 未來洪水對於歐盟各國之人命、健康、環境、財產和經濟活動的損失。指令涵蓋所有可 能的洪災類型，包括河水泛濫、海水溢堤或倒灌造成的洪災、甚至其他可能的災害原因 也一併考量，例如都市的洪水和下水道洪水。此指令中提及之防災措施主要包括初步洪 災風險評估、洪災風險地圖的繪製以及訂定洪災管理計畫三部份。 初步洪災風險評估 會員國必須在 2011 年 12 月 22 日以前為領土內的每個流域或者次流域進行一次最新的 洪水風險評估。這評估工作包括重新確定領土內流域之邊界位置、蒐集過去發生過的洪 水災情資料、評估未來洪水可能發生的機率和影響的結果等。根據此評估結果，會員國 必須將每個流域根據其發生洪災的風險大小予以分類 這評估及分類的結果必須於 2018 。 年 12 月 22 日以前公佈，並且每 6 年檢視更新一次。
1

洪災風險地圖的繪製 會員國必須將位於洪水潛勢區中的人口、重要設施、環境等項目確實的繪製於風險地區 中，並且以高、中、低三種風險的分類方式表示洪水可能發生機率。此風險地圖繪製的 結果必須於 2013 年 12 月 22 日以前公佈，並且每 6 年檢視一次。 洪災管理計畫 會員國對於境內的每條流域必須訂定洪災風險管理的計畫，並設定適當的保護標準，以 確保可以達到管理效果。管理的計畫必須集中在降低災害可能發生的機率及潛在的損 失，且必須包含某些必要的內容，包括保護的標準、施行計畫、洪災風險地圖、後續的 管理計畫、及後續所要進行的評估工作。洪水風險地圖和管理計畫要符合相關指令，特 別是流域特性、集水區的管理計畫、公眾協商和訊息傳遞的部份。 若流域的範圍含跨多個國家時，請相關的會員國盡量提出一份簡單且操作性高的管理計 畫，便於和他國合作。同時，各國的洪水管理計畫除非已和鄰國協調且獲得同意，不然 不得在增加鄰國洪災風險的情況下施行管理計畫。全部相關的成員都必須以適當方式參 與整體的管理計畫。這些管理計畫必須於 2015 年 12 月 22 日以前完成並且公佈，往後 每 6 年必須檢視一次。
參考資料來源 http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l28174.htm
2

歐盟洪災風險管理與評估指令全文翻譯
指令 歐洲議會和理事會 2007/60/EC 2007 年 10 月 23 日 洪災風險管理與評估 （本文與歐洲經濟區的適切性） 歐洲議會和歐盟理事會， 考慮到歐洲共同體條約，特別是第 175 條第 1 項之規定， 考慮到執委會的提案， 考慮到歐洲經濟與社會委員會的意見， 按照第 251 條規定之程序進行， 鑑於： (1) 洪災會造成死亡、人們流離失所和環境的損害，嚴重地損害經濟發展和破壞 共同體的經濟活動。 (2) 洪 災 是 無 法 避 免 的 自 然 現 象 。 然 而 ， 有 些 人 類 活 動 （ 如 在 洪 水 平 原 (floodplains)上增加人類居住區和經濟資產，及因土地的使用使得自然水源 保留區減少）和氣候變遷的影響，增加洪水帶來的威脅性。 (3) 某些減災措施是可以被採用的，特別是那些與人類健康和生活、環境、文化 遺產、經濟活動和洪災有關的基礎設施。然而，這些欲減少風險的措施，應 該盡可能地以整個流域為單位進行規劃。 (4) 2000/60/EC指令是歐洲議會和理事會，在 2000 年 10 月 23 日建立的水政策 共同行動架構，要求每一條河川制訂河川流域管理計畫，以維特良好的生態 和化學狀態，並且緩解洪災的影響。但是，減少洪災風險不是這個指令的主 要目標，且此指令也未考慮到氣候變遷對未來洪災風險所造成的影響。 (5) 2004 年 7 月 12 日執委會與歐洲議會、理事會、歐洲經濟與社會委員會，以 及區域委員會進行交流對談時，針對“洪災風險管理－洪災預防、保護和減 緩＂等議題進行討論，並在共同體的思維之下，討論洪災風險分析和管理方 法，此次交流對於洪災風險管理有極大助益，並提高整體的防洪水準。 (6) 有效的洪災預防和減緩，除了需要會員國之間的協調，且要與第三國合作。 這與 2000/60/EC指令，洪災風險管理的國際原則以及國際條例，特別是聯合 國公約下所發展(於 95/308/EC理事會中批准)和其接替協議，對於保護、使
3

用跨界水源區和國際湖泊的概念是一致的。 (7) 根據理事會決議的 2001/792/EC，歐洲原子能組織於 2001 年 10 月 23 日建 立一個共同機制，以民間保護救助的方式加強彼此的合作；緊急重大事故 （如 洪災）發生時，會員國應動員進行支援和救助措施。民間組識能對受災居民 提供即時援助，藉此改善備災與抗災的能力。 (8) 依據 2002 年 11 月 11 日歐盟理事會規章(Council Regulation(EC)) No 2012/2002 設立歐盟團結基金(European Union Solidarity Fund)，在大規 模災害發生後迅速提供財務援助，協助人們、自然帶、區域及國家回復正常。 然而，該基金僅能用在災害應變，而不能用於災害發生之前。 (9) 會員國及歐盟發展水資源與土地利用政策時，皆應考慮該政策對於洪災風險 及洪災風險管理的潛在衝擊。 (10) 洪災發生有不同類型，如河川氾濫、暴雨洪災、都市洪災以及海岸區域 海水氾濫等，其所帶來的損害也不盡相同，因此洪災管理的目標應該由會員 國根據地方及區域特性自行擬定。 (11)洪災在歐盟某些區域可能不被重視，如人口密度極低或無人居住，或是那些 經濟資產及生態價值不高的區域。每條河川流域或管理單位，於洪災管理與 採取進一步行動前都應該要進行評估，如洪災減輕可能性之評估。 (12)進行洪災管理時，為了擁有可行且有效的資訊工具、排定優先順序的價值基 礎，以及作進一步的技術、財務與政治決策，必須建置洪災潛勢地圖與洪災 風險地圖，以顯示不同洪災情境的潛在災損，包含環境污染（如洪災）潛在 來源的資訊。在此背景下，會員國應評估那些會提高洪災風險的活動。 (13)為了避免且降低洪災對洪災潛勢地區的負面衝擊，須制訂洪災風險管理計 畫。組成歐盟的國家與區域，水災成因及其衝擊都不盡相同，因此洪災風險 管理計畫之制訂，應根據基本需要、優先順序及考量地區特性，以制訂合適 的解決方案；同時確保流域內各行政區之協調，促使達成歐盟法規的環境目 標。尤其各會員國應該限制那些會導致其他會員國增加洪災風險的措施或行 動，除非這些措施已經過相關會員國間協調並同意施行。 (14) 洪災風險管理計畫應該著重於預防、保護與整備。為了使河川能有更多的 空間，計畫應該盡可能維持與恢復洪水平原，以及減低對人類健康、環境、 文化資產與經濟活動的損害。在進行必要的更新時，應考量氣候變遷對於洪 災發生的可能影響，因此洪災風險管理計畫的內容需要定期檢討。 (15) 一致性是洪災風險管理上非常重要的原則。依據此原則，當水路沿線的洪 災風險管理措施是為了會員國共同利益時，會員國應公平地分攤責任。
4