北京市地震应急避难场所专项规划研究

推进北京市地震应急避难场所建设，构建保障首都人民生命财产安全的设施体系北京是国家首都，在国际上占有的重要位置，《北京城市总体规划（2004年—2020年）》明确提出了北京市要建设完善城市综合防灾减灾体系。

北京是国家重点抗震设防城市，是世界上曾遭受过八级以上地震灾害的三个国家首都城市之一（东京、墨西哥城），是国务院确定的全国地震重点监视防御区之一。

北京市的抗震设防工作尤为重要。

一直以来，北京市十分重视抗震防灾的相关建设工作。

2006年1月，市规划委市地震局等部门编制完成了《北京中心城地震应急避难场所（室外）规划纲要》（以下简称《中心城纲要》）并经市政府审议通过。

作为我国首部指导地震应急避难场所建设的规划纲要，《中心城纲要》指导着北京中心城地区地震应急避难场所的建设，同时也为近几年新城及乡镇规划中城市防灾内容的部署提供了重要参考，发挥了重要作用。

2007年以来，《中华人民共和国突发事件应对法》颁布实施，之后，《城市抗震防灾规划标准》、《地震应急避难场所及配套设施设计规范》等国家规范也相继颁布实施，对城乡规划以及地震应急避难场所的建设提出了更为明确的要求。

为落实新颁布法律、规范的“新要求”、面对汶川地震所突出的抗震“新形势”、体现北京建设世界城市、人文北京的“新理念”，受北京市规划委员会委托，编制《北京市地震应急避难场所规划》。

本次规划在《中心城纲要》的基础上拓展研究北京市域范围内的避难场所及疏散通道的规划布局，体现着城乡统筹一体化发展的重要思想。

规划由市规划院主持承担，联合了市地震局、清华规划院、北大首都发展研究院和北京工大交通研究中心等单位共同研究编制。

北京及邻区活动断裂分布北京市地震应急避难规划第1章 北京地区地震灾害背景及地震应急避难场所建设现状1.1 北京地区地震地质构造背景和历史地震情况北京市是我国大陆东部多地震的地区之一，地处华北平原地震带、山西地震带与张家口—渤海地震带的交汇区，地震构造背景复杂，活动断裂发育，历史上曾发生过多次强烈地震，如1057年北京大兴6.7级地震，1679年三河—平谷8级地震，1730年京西颐和园6.5级地震等，这些地震都给北京市造成了严重的人员伤亡和财产损失。

另外，周边地区的地震对北京的波及影响也很大，如1976年唐山7.8地震,导致北京地区50多个乡镇严重受灾，12万间房屋倒塌，189人死亡，5000多人受伤。

除破坏性地震外，北京地区还经常发生中等规模的有感地震，虽然基本上不造成或只造成很小的破坏和损失，但这些有感地震造成的社会影响巨大。

因此，在北京地区，地震灾害是引起突发公共事件的重要风险源之一。

北京市是我国东部多地震的地区之一，依据《中国地震烈度区划图（1990）》，属于地震设防烈度为Ⅷ度的高烈度地区。

北京及邻近地区的地震地质环境和历史地震活动规律表明，北京及邻近地区仍然存在发生强烈地震的构造背景。

由于地处复杂的地震构造背景中，首都圈地区多年来一直被列为全国的地震重点监视防御区。

北京地区地质构造条件比较复杂，断裂带探测难度较大，情况全部掌握是一个长期积累的过程。

经过近几年的工作，全市地震断裂带基本框架和地震地质灾害的分布大致清晰。

主要地震地质灾害分为地震断裂带、地裂缝、泥石流、滑坡和崩塌5类。

1.1.1 地震地质灾害分布 (1) 地震断裂带通过北京地区所处大地构造、地震构造背景、历史强震和小震分布等方面的研究，北京地区主要活动断裂走向、断裂分布的基本框架已基本清晰。

北京地区大部分位于隐伏区，而目前隐伏区活断层探测是一项难度很大的工作。

北京地区活动断裂的位置及活动性有很大一部分是根据遥感、钻孔、第四纪厚度、小震活动等资料推测的，此类断裂的研究程度尚未达到规划和指导工程建设的精度，需进一步开展工作。

通过北京地区地震安全性评价工作、十五活断层探测及北京地区相关地震地质研究等一系列工作，部分断裂（4条）已探明准确位置和活动性，此类成果可以为工程建设和规划提供服务，达到了规划精度的要求。

目前，北京地区主要推测的活动断裂带如下表：北京地区地震断裂带示意图（市地震局/地勘局）(2)地裂缝多种情况可以致使产生地裂缝，如特殊地质构造造成地裂缝，地下水超采造成地下水位下降，引起地面沉降进而产生地裂缝，以上两种因素共同诱导产生地裂缝，或者地层岩性差异造成地裂缝。

目前，北京地区资料较充分的地裂缝主要为沿顺义-良乡断裂东北部展布的地裂缝和沿黄庄-高丽营断裂东北部展布的地裂缝，测绘位置已比较精确，可按照相关要求限制建设。

北京地区地裂缝示意图（市地勘局）(3)地震地质灾害地震崩塌、滑坡、泥石流是指因地震的发生而诱发的崩塌、滑坡、泥石流。

地震崩塌、滑坡、泥石流的发生是由震区的地质地貌和降水等因素共同作用的结果。

地质条件和地形地貌主要包括构造、地层、岩性、坡高和坡角，是诱发崩塌、滑坡、泥石流发生的内在因素，对滑坡的发生起决定作用；降雨和地震是诱发崩塌、滑坡、泥石流发生的外在因素。

崩塌、滑坡和泥石流在地震作用下的易发区范围大致确定，经深化工作后，可以指导城乡规划建设。

北京地区地震地质灾害隐患分布图（市地勘局）1.1.2地震地质灾害影响分析在地震地质环境上，北京及邻区具有发生强烈地震的构造背景和条件。

通过北京地区所处大地构造、地震构造背景、历史强震和小震分布等方面的研究，北京地区主要活动断裂走向、断裂分布的总体框架已基本清晰。

目前只有部分断裂（4条）、地裂缝（顺义-良乡断裂和黄庄-高丽营断裂沿线2段）已探明准确位置和活动性，达到了规划精度的要求，指导规划建设有效规避地震灾害。

全市地震灾害的评估工作还不能完全指导地震应急避难场所的规划布局等要求，在下一步相关工作中需继续深化和细化。

地震应急避难场所规划建设是确保首都安全，以预防为主、防御与救助相结合的一项重要工作，对于确保我市的国民经济持续发展和城市建设的正常进行也具有重大意义。

北京市地震应急避难场所规划也将是我国防震减灾工作中的一个积极地尝试和突破，将对我国其它大城市地震应急避难场所的规范化建设具有极大的推广意义和示范作用。

1.2 北京市地震应急避难场所规划建设现状1.2.1地震应急避难场所建设基本情况目前，全市有9个区县已开展了应急避难场所建设，主要依托公园、绿地、广场、学校操场等设施。

已建成应急避难场所32个，总面积501.94万平方米，可容纳人数156.6万人。

北京市地震应急避难场所分布图场所类型统计表已建应急避难场所统计表1.2.2已建应急避难场所应急设施配置情况各应急避难场所充分利用了原有设施，指挥系统主要依托公园、学校等的现有管理系统，监控、通信、广播系统都比较完备；应急棚户区主要利用原有空地、操场、绿地、广场等；应急物资储备、医疗救护等场地主要利用原有办公、管理用房或预先划定的区域；应急排污和应急消防主要是利用场所现有设施、设备，做到了“平灾结合、综合利用”。

针对特殊的功能定位，本市有许多应急避难场所中的应急生活设施具有多重保障。

在供水方面，朝阳公园北部园等7处应急避难场所配备了自备井，如奥林匹克森林公园采取了市政管网、供水车、水井、机井、瓶装水等多种方式（左图为奥林匹克森林公园应急水井）；在供电方面，海淀公园等4处应急避难场所配备了发电车（机），如万寿公园场所配备了多路电网供电系统、太阳能光伏供电系统、可移动发电机等应急设施；在排污方面，北京国际雕塑园等8处场所设置了应急排污系统，并将专用排水管线铺设至预设的棚户区；在应急厕所配备方面，长期（固定）应急避难场所大多数都采取了现有厕所、应急暗坑式厕所、移动式应急厕所等多种方式（右图为暗坑式厕所）；在垃圾销纳和储运方面，西便门三角绿地等5处场所不仅准备了垃圾桶还设置了垃圾销纳场（储运站）。

这些应急设施切实保证了灾时城市生命线遭到破坏的情况下，避难场所各项功能仍可充分发挥，为人民群众生命、健康提供有力保障。

详见附表：《应急避难场所设施汇总表》。

1.2.3应急避难场所疏散安置预案编制情况目前我市已建应急避难场所均编制了不同层级的《应急避难场所疏散安置预案》，明确了各项工作机制及分工。

如朝阳区元大都遗址公园场所的疏散安置预案中将设置了区级、街乡级指挥体系，在街乡级指挥机构下设了7个工作小组，疏散组织责任落实到了小区的各个楼门的“楼长”，并将方案发放到了街道、社区、居委会。

海淀区把疏散地点制成卡片，发放到应急避难场所周边社区每户手中。

各避难场所因地制宜，在场所内适当储备的同时，与附近的商业企业建立了应急物资保障供应联动机制。

海淀区和昌平区还整合了区内大型商场、超市、物资调配中心资源，建立物资统一调拨体系，确保紧急情况下有三天至五天的应急物资供给。

1.2.4应急避难场所的宣传演练工作本市的应急避难场所既是灾时群众临时避难、生活的场所，也是防灾减灾宣教、演练的重要阵地。

在采取各种方式加强宣传的同时，各单位以应急避难场所为平台，结合疏散方案，开展了多次应急疏散演练活动，海淀区东北旺中心小学更是将此项工作规范化，每年开展2-3次疏散演练。

元大都遗址公园避难演习1.3 存在的主要问题总体来讲，北京市的应急避难场所规划建设工作，在市、区领导的高度重视和全市各部门通力协作下，在数量、面积、可安置人口、应急设施配置、疏散安置预案的编制以及宣传演练等方面取得了很大成绩，在全国处于领先地位。

但在场所建设规模、分布、资源利用等硬件建设和经费、体制机制、法律保障等软件支撑上还存在着很多不足，这也是本次规划主要需要解决的问题。

(1)应急避难场所建设不足、分布不均匀目前已开展建设的区县只有9个，已建成32个应急避难场所，能够疏散安置的人数还达不到十分之一，没有达到市“十一五”减灾规划中要对应急避难场所拟建数量的要求。

场所的建设出现严重的扎堆现象，许多应急避难场所都集中在海淀区、朝阳区、宣武区等，而东城、西城区比较少。

各区县的避难场所总面积和可容纳总人数与所建避难场所数量虽然大体趋势相同，但不完全呈正比例关系。

(2)建设标准不统一、不明确现状已建设的避难场所设计及配套设施建设标准不统一，缺乏规范性的规划引导。

这个问题在每个应急避难场所建设时几乎都存在，没有明确的应急设施和设备建设标准，功能不统一，很难建设成一个合格规范的应急避难场所。

海淀公园应急避难场所建设虽然由充足的财力保障，但是由于没有相关的建设标准和规定，建设的好坏建设方市政管委也不清楚，万寿公园的应急避难场所建设也基本上是参考国内外经验，摸着石头过河。

(3)场所用地资源利用不足目前北京市应急避难场所的规划建设仅限于公园，未充分利用学校、运动场、企业闲置地等空间。

北京市区内许多企事业单位可用于应急避难的空间很多，像一些大一点的中小学，企业大院内部广场绿地。

而且由于许多公园建设较早，很少把减灾、避险思想引入城市规划或公园、绿地系统的规划和设计中，没有在公园、绿地、居住区等景观规划中结合减灾规划。