自然资源统一确权登记解析

自然资源统一确权登记解析

摘要】：我国生态文明建设面临着资源紧张的问题，人口基数大，重要资源的平均人口占有量少，并且资源管理权责模糊，对于自然资源开发不合理，如何做到资源约束趋紧是现在的一大难题。建立系统完整的生态文明制度体系需要确定自然资源统一确权制度核心地位，不断加强完善对于自然资源产权保护工作，落实好国家倡导的绿色发展的理念。目前，自然资源统一确权还存在着很多问题，实施起来也有一些困难。本文针对于在自然资源统一确权实践中的问题，旨在寻明确资源归属及其职责问题,求有利的解决策略，实施有效监管，有效解决我国生态文明建设的问题，让生态文明制度体系更加完整。

【关键词】自然资源统一确权登记；问题；策略；解析

在2016年11月1日，中央全面深化改革领导小组在第二十九次会议中通过了《自然资源统一确权登记办法（试行）》，同年12月20日，中央七部委联合引发《自然资源统一确权登记办法（试行）》及附录，确立了我国自然资源统一确权登记工作的实施。在会议中确立涉及12个省，分为不同单元，确定自然资源统一确权登记试点工作正式进入了实施阶段[1]。但实践操作和理论还有一定的差异，需要相关的工作人员在事件中总结经验，在自然资源产权制度体系、自然资源产权登记范围和对象等方面找到问题的不足，同时相关部门完善自然资源产权相关的法律制度体系，做好自然资源资产所有权工作，有效解决我国生态文明建设中存在的问题。

一、自然资源统一确权登记存在的问题

（一）我国自然资源产权制度现状

关于我国的自然资源产权，在《宪法》、《土地管理法》、《草原法》、《森林法》等行政法则中都有规定，对于自然资源集中所有权的使用方式都有明确的说明，《宪法》规定了国家的所有自然资源由国务院统一管理，具有行使主权，然后由国务院统一安排工作[2]。虽然国务院是《宪法》规定的行使主体，但行使主体是地方的政府，也由地方政府来管理，分配给地方管理后，对于地方政府哪一个部门进行管理存在争议，部门自身权责也相对于模糊，导致自然资源统一确权工作没有明确归属一个政府核心部门出现问题没有部门担责，国家资源环境遭到破坏因无人来管理和负责，任由事态得不到及时有效的遏制，严重影响了我国资源环境的经济发展，生态文明建设工作落后。只有在责任管理方面多下功夫，划清政府不同部门的权责界限，实施奖惩措施，出现问题，明确部门和人员进行追责。在管理责任分配方面，与自然资源统一确权同步推行的自然资源管理方案《健全国家自然资源资产管理体制》就有很大不同，严格的责任划分使得自然资源管理得到了有效的保护。

（二）产权视角下的自然资源管理

作为国家特殊的生产要素，自然资源是一个国家生产生活的物质基础，没有自然资源作保障，国家的生产经济会大大折扣，国民生活受到影响，自然经济应当为国民共同所有，全民应当有一种管理保护意识。但目前的情况来看，缺乏明确的产权主体且对于产权界定比较模糊，自然资源虽是公共财产、全民财产，但全民意识得不到提升，自然资源易沦为无主财产。自然资源主体的缺失和全民对于自然资源管理的缺失，自然资源失去了应有的保护，那些实际使用自然资源的人就缺乏管理和约束，忽视国家追求可持续发展的理念，只为追求一时的利益导致，国家自然资源遭到严重破坏。短时间内能够获取丰厚的利润，但长此以往，

国家资源短缺，国家自然经济势必走向衰弱。因此，政府管理部门亟需组建专门

机构管理山水林田，落实好全民自然资源所有权工作，开展自然资源保护和管理，充分履职尽责，对自然资源进行长期有效的监管。

（三）确权登记内容不规范

现阶段科技的飞速发展，已完成对自然资源的空间坐标和面积丈量，为自然

资源确权工作提供了良好的基础，相较于以前的人工测量节省了大量的人力和财力，但对于自然资源的质量和数量登记却有一定的难度。首先就是在自然资源质

量界定上缺乏统一的标准。例如森林质量指标一般包括森林结构、森林生产力、

森林分布、森林的利用率等，还与森林的年龄结构、树种结构以及森林虫害有关，在对于这方面的监测，目前还缺乏相关的技术支撑，只能依靠人力和相关林木技

术人员。第二就是森林数量的监测上存在难度，森林的树木大小不一，如何做到

对于不同种类、不同大小的树木的数量记录，无法依靠技术来完成。还有对于森

林的完整性等其他特征的监测都有一定的难度。

（四）确权登记范围存在争议

自然资源统一确权登记就是要明确界定国家内自然资源资产的所有权主体，

厘清个人所有权和集体所有权之间的关系和界限，防止混淆，避免在所有权的归

属问题上出现纰漏。在我国领土的各种自然资源要做到这一点，就要明确好所有

权的主体和范围，认真完成自然资源登记确权工作，国有自然资源通过国家确权

登记由各级政府相关部门代为行使所有权，认真履行相关的义务，明确自身责任。对于集体土地所有权、林木所有权等自然资源都要进行确权登记和记载，且在登

记后还要严密检查，防止疏漏。空间是属于资源的一种，自然资源的范围应该大

于自然生态空间范围，根据现阶段国家对于自然资源土地确权的规定，确权的范

围应当是国有生态空间范围，并非国有自然资源范围，而这之前存在一定的差距，有些地方在实施自然资源确权工作时将二者混合在一起是值得考虑的。如果确权

工作范围一直按照国有自然资源，必将出现一些漏洞，很多人利用确权工作的漏洞，多地存在借山造林的现象，将林地资源和森林资源、林木资源混淆在一起，

本身二者的所有权归属不一样，地方政府租借林地进行造林。因此自然资源确权

工作中，一定要清楚确权范围，防止借山造林等事件的发生影响确权工作的效果。

二、自然资源统一确权工作的有效策略

（一）明确确权工作对象

如何定义自然资源是确定确权对象的关键，目前，很多地方政府在落实自然

资源确权工作时，对于自然资源的定义还有点模糊，导致工作过程中出现差错，

引起纠纷。在我国《辞海》中对于自然资源的解释为广泛存在于自然界并且能为

人类利用的自然要素，是人类生存的基础，是人类生存所需要的物质和能量的来源，是生产布局的重要条件和场所[3]。联合国环境规划部署（UNEP）在自然资源的定义为在一定的时间和技术下，能够产生经济价值，提高人类当前和未来福利

的自然环境因素的总称。通过二者的比较，对于自然资源确权工作中自然资源应

当有天然性和可利用性的特征，还要能够管理和确定产权归属问题，在市场上也

有一定的价值，缺少其中任一因素，不能视为自然资源。例如我们呼吸的氧气，

虽然具有天然性且有利于人类生存，并不能管理和实施确权，因此，就不能纳入

自然资源确权工作当中。在实际的确权工作中还有很多对象是值得商榷的，有关

部门应当结合实际情况和国家确权工作指示，充分理解好自然资源的定义，防止

在工作中出现差错，影响确权工作的效果。

（二）明确自然资源所有权的特殊性