1613.资源型旅游小城镇公共服务设施配置探究

1.引言
2012 年 1 月 1 日， 《城市用地分类与规划建设用地标准 GB 50137-2011》 （下文简称新 《国标》 ）出台，对经历了 30 年快速发展的中国城镇提出了新的用地分类标准，其中最重大 的调整之一便是对公共服务设施的细分，即分为了公益性服务设施和经营性服务设施。 《城市用地分类与规划建设用地标准》 （GBJ137—90） （下文简称旧《国标》 ）诞生于计 划经济的尾期， 可以被认为是 “从计划经济体制的城市规划编制胚胎中诞生的过渡性历史产 物” ，将城市用地分为了 10 大类：居住(R)、公共设施(C)、工业(M)、仓储(W)、对外交通 (T)、道路广场(S)、市政公用(U)、绿地(G)、特殊(D)、水域和其他用地(E)。而新《国标》 将用地大类划分为了 8 大类：居住（R） 、公共管理与公共服务（A） 、商业服务业设施（B） 、 工业(M)、仓储(W)、道路与交通设施（S） 、公用设施（U）和绿地与广场（S） 。 旧 《国标》 使用至今， 其缺陷在众多规划中得以暴露， 主要是对市场变化的适应性不足、
坐拥优质旅游资源却难以产生良好效益的尴尬局面,也成为了该镇发展推力不足的因素之 一。 同样作为明清时期古镇旅游景点， 笔者选取了区位交通条件较为接近的宏村和西递做横 向比较，有“中华第一奇村”美誉的诸葛八卦村无论是在旅游接待人数上还是旅游直接收入 上都与其他两个村落有着较大的差距。
4.3 诸葛镇旅游发展面临的问题 4.3.1 公共服务设施规模不足，类型不全
2.旅游型小城镇的类型
目前旅游型小城镇主要包括有资源质量明显优于区位、 区位明显优于资源质量和两者相 当的三种类型，即资源型、区位型和综合型小城镇。
2.1 资源型
资源型小城镇是指拥有优质旅游资源的小城镇。 这种类型的小城镇拥有具有较强吸引力 的旅游资源，能够直接作为旅游目的地吸引游客，比如湖南省凤凰县。尽管位于湘西，与全 国绝大多数城市都无便利的直达交通方式， 但其凤凰古城和沱江美景依然每年都吸引着大量 的全国各地游客。 而资源型小城镇又需要细分为居民参与型和非居民参与型。 前者主要以民俗民风、 古镇 等人文资源为主， 需要当地的原居民参与到旅游活动中去， 这样的小城镇就需要通过良好的 针对原居民的公共服务设施来留住他们， 从而达到保持旅游活动原汁原味的目的， 也才能持 续发展；而后者主要是以自然资源为主，自然的原生态是吸引力所在，因而保持其原真性是 其开发重点。
镇区现状已有的公共服务设施主要是针对当地居民的生活配套设施， 仅能满足基本生活 需求，无法支撑外来游客的休闲娱乐需求，使得诸葛镇仅有孤立的古村落作为旅游目的地， 仅仅形成了点状景点，也将该地的旅游活动限制在了初级旅游阶段。
4.3.2 镇区环境较差
诸葛镇镇区环境较为破旧， 与 4A 级旅游景区形象不符， 对游客造成了较大的心理落差。 镇区存在一些对环境造成污染的工业企业，短期内难以全面搬迁。
3.2 服务对象因素
旅游型小城镇有着其特殊的服务对象构成，面临着当地居民和外来游客双重对象，既 要满足当地居民的生存和生活需求，也要能服务于外来游客，因此其职能、规模等都有区别 于其他类型小城镇。 在城乡二元结构下，旧《国标》和《村镇规划标准（GB50188-93） 》都难以对小城镇公 共服务设施规划起到全面的指导和规范作用， 而使得规划工作不得不以 《城市居住区规划设 计规范（GB50180-93） 》为参考来配置小城镇公共服务设施。规范中公建用地指标为总用地 的 15%-25%，这一指标对于公共服务设施仅对当地居民服务的小城镇是具有参考价值的，但 对于旅游型小城镇则会显得捉襟见肘。
1

国家自然科学基金项目： 《基于微观调查数据的小城镇公共服务设施网级空间优化研究》 （编号： 引用自城乡规划博客()，原文地址：/2012/02/3439.html
51178199）
1
对城乡统筹的指导意义不强。调整旧《国标》用地大类的最主要目标之一就是突出规划的公 共政策属性，对政府行为和市场行为进行区分。 本文主要思考的是如何通过有限的规划手段来利用公共服务设施的有效配置促进和优 化转型期的旅游型小城镇的发展。
4.2 镇区公共服务设施现状及存在的 问题
图 2 诸葛镇区公共服务设施现状 (2012-2030 年)
诸葛镇区现状公共服务设施用地占地面积 13.65 公顷，占现状总用地比例 14.21%， 由卫生院、信用社、邮政所、电信营业厅、中小学、幼儿园、行政管理机构、商业服务 等机构组成。 整个诸葛镇的公共服务设施主要集 中在诸葛镇区， 然而目前的公共服务设施 仅仅能够维持镇区居民的基本要求， 基本 没有专门服务于旅游活动的接待设施， 一 定程度上导致了游客停留时间短、 旅游业 带动镇区经济发展能力差的现实， 出现了 表 1 09 年古镇旅游接待人数与直接收入对比
4.实例解析
本文选取浙江省兰溪市诸葛镇作为实例 解析对象， 借笔者对该镇总体规划的编制工作 的心得体会， 对其公共服务设施进行有针对性 的研究， 以期在能进一步优化该总体规划的基 础上， 能够对于需要居民参与的资源型旅游小 图 1 诸葛镇区位
城镇公共服务设施的配置探索Fra bibliotek一定参考价值的经验。
4.1 城镇现状
1613.资源型旅游小城镇公共服务设施配置探究
耿 虹
宋子龙
摘要：通过分析小城镇公共服务设施的影响因素，依据旅游型小城镇赖以生存和发展的主要资源对旅 游型小城镇进行分类，从中选取需要当地居民参与的资源型旅游小城镇的公共服务设施作为主要的研究对 象。以浙江省兰溪市诸葛镇为例来解析，对其现状的公共服务设施进行分析，提出其公共服务设施现状存 在的问题，并分析其坐拥优质旅游资源而难以带来理想旅游效益的困惑，结合诸葛镇总体规划，提出通过 优化公共服务设施的配置来提升当地居民生活质量、促进诸葛镇旅游资源开发与利用的规划策略，并最终 从中提炼对同类型小城镇公共服务设施配置的相关经验。 关键词：旅游型小城镇，公共服务设施，诸葛镇。
3.3 区域位置因素
每个小城镇的发展均有其自身的特点，这些特点决定了小城镇发展的方式和路径，甚 至也决定了城镇公共服务设施的发展方向与建设水准。 交通条件在小城镇发展中占据主要地位，一个城镇交通通达性的好坏对其能否在短期 内得到迅速的发展起着关键作用， 良好的通达性在无形中使得小城镇公共服务设施被动增加 了辐射范围，随着交通工具高度发达，更广范围内的人可以享受到服务内容，又会刺激公共 服务设施的拓展与更新。
3.1.2 国家调控
近十年来，国家由于宏观调控的需要，做出了一系列具有较强针对性的战略决策工作， 相当数量的重大的国家重点工程项目也随着这些决策浮出水面， 诸多小城镇往往被纳入国家 级重大项目涉及的范围， 这一方面可能使得城镇需要进行适度的甚至是整体的迁移， 这种情 况下公共服务设施的建设就要具有充分的预见性与判断力， 整体把握城镇发展的动向， 进行 针对性的功能建设，避免无谓的资源浪费；另一方面，也需要小城镇抓住利好政策条件，在 适当的时候抓住机会、迅猛发展。
3．小城镇公共服务设施影响因素
3.1 政策因素
小城镇的建设发展受到国家政策体制的重要影响，国家每一个改革举动在小城镇内部 都会引起各个层面的波动和调整， 这些改革可能对城镇发展带来强劲推力， 也可能在对其起 到限制作用，某些时候甚至会改变小城镇的发展前景。
3.1.1 城乡二元体制
城乡二元结构在我国由来已久，具体表现为城乡两种不同生产力水平所导致的不同的 社会形态，城市经济以现代化的企业生产、商贸金融和服务业为主，农村经济则仍是依靠落 后的小农操作模式； 设施建设上， 城市无论是在基础设施建设还是公共服务水平上都要远超 农村，而相对落后的农村却承载着数倍于城市的人口规模。 小城镇在二元结构中往往扮演着“乡”的角色，很大程度上无法跟上城市的发展步伐， 公共设施建设也受到极大的影响。
表 2 诸葛镇镇区规划用地平衡表
4.4.2 镇区公共服务设施规划
针对现状存在的问题，镇区公共服务设 施规划提出了针对性的解决方案。 4.4.2.1 改善服务于居民的公共服务设 施，提升镇区生活质量。 作为古村落旅游目的地，诸葛镇原有居 民的生活也是旅游活动的一个重要组成部 分。为了保持原汁原味，通过完善的公共服 务设施来方便原居民的生活，使其能够自觉 自愿地继续在八卦村中生活便成为了规划 中需要解决的重大问题。 图 4 诸葛镇区公共服务设施规划图
3.4 资源因素
旅游资源型小城镇主要的发展动力是旅游资源本身的吸引力和优越的交通条件两个因 素，而对两者偏重的不同也深刻影响了公共服务设施的类型与规模。 旅游资源型小城镇是现今较为红火的一种城镇发展类型，通过得天独厚的自然或者人 文旅游资源带动城镇的建设。 在这种发展途径下， 为该类型城镇配套的公共服务设施就应该 充分考虑旅游资源带来的需求，做出具有针对性的功能安排与调控。
3.1.3 住房开发改革
小城镇住区公共服务设施在住房体制改革浪潮中扮演了重要的角色，大批的新型服务 设施在市场的选择中应运而生，提高了城镇居民的生活水平，保障了人民的生活质量。
3.1.4 土地改革
土地使用制度改革是建立社会主义市场经济体制的一项基础性任务，土地使用制度改 革的目标是要建立与社会主义市场经济体制相适应的土地市场体系。 小城镇由于自身建设用 地的局限性， 面临新时代的发展机遇则迫切需要足够的土地资源用以开发建设， 公共服务设 施就是这些新开发建设内容中的重要组成部分。
2.2 区位型
区位型小城镇是指具有良好的区位条件的小城镇， 如位于城市近郊或交通干线上。 该类 型的小城镇区位条件明显优于旅游资源质量， 旅游资源本身吸引力一般不强， 普遍存在市场 知名度低、游客逗留时间短等问题，无论是资源等级、资源吸引力还是资源独特性都难以超 越中心城市。 此类型小城镇的旅游开发应着力于提升服务业水平和完善交通体系， 某种程度 上可以说是依靠经营性服务设施来吸引游客，所以找准切入点，发展度假休闲、商务会议、 观光农业和农家乐等显得至关重要，吸引短线游客是目前较为广泛采用的模式。