地方政府环境管理中的多主体协同治理

地方政府环境管理中的多主体协同治理

杨娟

（湖南大学法学院公共管理，湖南省长沙市，410009）

摘要：经济的快速发展带来了诸多的环境污染问题, 给地方环境管理带来巨大的挑战。而目前主要的政府作为单一主体的环境管理将不能适应社会的发展, 因为地方的环境管理可能会影响到当地经济的可持续发展。在公共选择理论和治理理论的引导下, 提倡地方环境管理主体的的多元化, 促进公众的广泛参与是必然并且正确的选择。

关键词：主体多元化；参与式治理；协同治理

中图分类号：X 文献标识码：A

目前, 我国正处于经济的加速发展期, 据中科院国情分析研究小组预测，到2030年，中国的经济总量将达到世界第一；到2050年，人均GDP将达到当前发达国家的程度；到21世纪末，人均GDP和人均社会发展水平都将达到发达国家的水平。经济的快速发展必然会带来诸多的环境污染问题, 给地方环境管理带来巨大的挑战。而目前主要的政府作为单一主体的环境管理将不能适应社会的发展, 因为地方的环境管理可能会影响到当地经济的可持续发展。在公共选择理论和治理理论的引导下, 提倡地方环境管理主体的的多元化, 促进公众的广泛参与是必然并且正确的选择。

关于“参与式治理”的界定，尽管没有得出一个统一概念，但大家普遍认为，“参与式治理”的核心要素是“参与”，它强调利益相关者广泛参与到与自身利益相关的政治决策和政府服务中，利益相关者包括公民、社会团体、企业等个人和机构。

国外关于“参与式治理”的研究成果主要有美国政治学家卡罗尔·佩特曼在1970年出版的《参与和民主理论》一书, 系统阐述了以参与理念为核心的民主理论。所谓参与性社会，“即社会中所有领域的政治体系通过参与过程得到民主化和社会化”。真正的民主应当是所有公民直接的、充分参与公共事务决策的民主,从政策议程的设定到政策的执行，都应该有公民的参与。只有在大众普遍参与的氛围中，才有可能实践民主所要实现的基本价值如负责、妥协、个体的自由发展和人类的平等。本杰明·巴伯认为，所谓“参与”，是“积极的公民进行直接的自我管理，他们并不必要在每个层次和事件上进行具体管理，但是，在做出基本决策和进行重大权力部署的时候他们必须经常充分地和详尽地参与。”世界银行认为参与式治理在世界范围内的广泛运用，改善了当地的政治生态，提升了公民的主体意识，促进了当地经济和社会发展。

国内对于“参与式治理”的研究与界定尽管晚于国外，但却发展的非常迅速。项继权在《参与式治理：臣民政治的终结》中提出参与式治理强调社会组织和公众个人参与社会和社区的管理过程，发展政府、企业、社会组织及公民各主体间的多元参与、合作、协商和伙伴关系，建立政府主导，社会、企业、公众多元主体参与的现代城市基层管理体制，这也是现代民主在当代中国的实践形式。而范玫芳认为，“参与式治理”是一个规范性的概念，等同于“协商民主”或“审议民主”。在这一用法上，“参与式治理”与以往的“参与式民主”、“强势民主”的概念没有太大区别。“参与式治理”被看作是“参与式民主”、“协商民主”或“强势民主”的实践，是治疗当前代议民主的良方。也突出强调了“参与”的重要性。陈剩勇和赵光勇认为，“参与式治理”是指与政策有利害关系的公民个人、团体和政府一起参

与公共决策、分配资源、合作治理的过程。参与式治理认为,在许多公共问题上，单靠政府努力是不够的, 有必要与商业部门、自愿部门和市民连结，形成一种建立在信任和规则基础上的相互依赖、持续互动的、互利互惠、有着相当程度的自组织网络。而汪雪芬认为，“参与式治理”是利益相关者积极、主动、广泛参与到资源分配和政治决策的过程中的一种治理模式，这里的利益相关者既包括单独的公民个人，也包括学校、企业和社会团体等组织。所谓的参与式治理其实就是一种多主体协同治理。

1992 年联合国里约环境发展大会中通过的《21世纪议程》认为，公众的广泛参与和社会团体的真正介入是达到可持续发展的重要条件之一。因此制定一系列具体可行的环境政策法规，强化政府环境管理的监督约束机制势在必行。而公众参与环境保护的程度高低，直接体现着一个国家环境意识、生态文明的发展程度。环境管理中的主体多元化除了政府作为主体，还应该包括环境非政府组织、公众、企业，要实现环境管理创新就该从不同主体入手。

首先，加强环境非政府组织的参与

非政府组织又称为NGO，指的是除政府之外的其他社会组织，具有非营利性、独立性、志愿性和民间性。基于对NGO非政府组织的简述，定义环保 NGO（Non—Governmental Organization），旨在解决社会生活中产生的环境问题，注重对社会环境公共利益的保护而成立的独立于市场与政府之外不以营利为目的，完全独立的环境法主体的非政府组织。1962年发表的《寂静的春天》讲述了环境中的杀虫剂和其它化学品对鸣禽数目消减的影响。出于对环境问题的关注，很多环境NGO纷纷建立，开始研究环境问题。而美国环境保护协会的产生开启了环境NGO的篇章。环境NGO是介于政府与公众、企业之间具有独立性质的社会组织。环境NGO的内部结构独立于政府、与政府平行，而非自上而下逐级管理也不是从属于政府部门。其工作内容和内部管理都受政府部门的干涉，也不属于其管理，并不受行政公权力的支配和驱使。环境NGO的建立不以谋取利益作为其经营目的，最根本还是基于其保护公益的目的，提倡把环境NGO的资产用于社会的环境保护事业当中，实现社会的“公益”，从而改善我们的环境。

中国正在开始努力发展自己的环境非政府组织领域。正如温家宝总理指出的，既然政府不能包揽所有的问题，不能提供所有的服务，就必须依靠社会的其他主体贡献他们的力量。环境非政府组织在提高公众意识、增加政府对研究工作和解决方案的资金投入、扩大到企业、制定新的解决方案、以及提高全世界的环境质量方面，已经发挥了非常关键的作用。近年来，中国环境NGO积极地活跃于中国的环境保护事业舞台上，中国环境NGO角色定位逐渐向政府环境决策参与、企业经营行为影响为主体的重要的环境社会监督力量角色转换。中国环境NGO取得的较大的政治空间，使它们对扩散环保理念，缓解环境危机，促进我国环境的可持续发展起到了极大的作用。

尽管我国环境NGO发展迅速，但仍有很长的路要走。首先，政府应当提供一个更加宽松的政策环境，从立法上保障它们的权益；其次，政府应当在经济上扶持它们，使它们能迅速成长壮大起来；再次，政府应当扩大它们参与的途径，加强它们的参与积极性。

其次，促进公众参与

公众，一般是指拥有共同的利益基础、共同的兴趣或关心某些共同问题的社会大众或群体。对于环境保护来讲，公众应是有行为能力的任何不代表政府的主体群众。我国环境保护法的一项基本原则就是公众参与，就是指具有共同利益、兴趣的社会群体对政府涉及的公共利益事务决策的介入，或者提出意见与建议的活动。公众参与包括三个主要要素：即参与的主体、参与的对象、参与的方式。