“一张图”实施监督信息系统建设探索

一、建设背景
机构改革赋予了自然资源主管部门“两统一”的职责，在这个职责下建立空间规划体系并监督实施至关重要。

从国家层面来看，明确了国土空间规划体系，并强调“规划传导+实施监督”有一系列的文件，2019年《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》以及2020年《关于加强国土空间规划监督管理的通知》，明确了国土空间规划“一张图”实施监督工作的内容。

并且要求规划编制、审批、修改和实施监督全程留痕。

从省级层面来看，推进国土空间规划信息化也开展了一系列的工作，相关的文件有《关于勤俭务实开展国土空间规划编制工作的通知》、关于印发《湖南省自然资源与国土空间治理基础能力建设工作实施方案》的通知，《湖南省市县国土空间规划“一张图”建设指南（试行）》。

这些通知明确了全省国土空间规划信息化建设要求，明确了全省自然资源信息化建设整体实施方案，明确了我省各市县国土空间规划“一张图”建设要求。

整体来看，国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设要求包括五个方面：（一）未完成平台和系统的市县不得先行报批国土空间总体规划；（二）系统包含“一张图”、分析评价、成果审查、监测评估预警等6大模块；（三）编制、审批、修改和实施监督全程留痕；（四）明确国土空间规划信息化建设要求，系统建设18个基础模块；这是湖南省的要求。

（五）统分结合方式建设系统，与省级系统统一标准体系、统一接口。

二、系统构建
系统构建的使命是要提升对复杂系统的治理能力。

国土空间不止是一个空间的概念，这个空间承载了生产生活、生态，关系到人民幸福与中华民族可持续发展，要履行“两统一”的职责，包含了规、建、管三个方面以及这三个方面的互动。

“规”是五级三类的规划体系，“建”就是
所有的建设，包括利用、修复等等，应该有规划的传导，“管”就是实施监督。

复杂的系统有非常多的层次，也有非常多的要素，并且在不断地往前面演替，就需要有一个合适的系统来提升我们的对这个复杂系统的治理能力。

因此,我们的建设愿景是系统、智慧、开放和可持续。

在时间周期上，要形成国土空间全周期管控，形成螺旋式上市的闭环；在空间序列上，要形成国土空间全要素集成，落实五级三类规划的良性关系；从治理结构上，要形成国土空间全主体治理，建立汇交、审查、评估、预警、决策的纵横协同的治理。

因此，要应对复杂系统的大系统的构建，必须实现新建的与现有系统的有机衔接。

这个系统中，最大的系统包含三个方面：基础设施。

包括存储资源、计算资源、安全设备，也包括了电子政务外网、互联网以及自然资源的业务网，当然也包括涉密网，等等。

数据库。

数据库里面包含了现状数据、规划数据和管理数据。

应用系统。

应用系统是不断地充实的，虽然现在有很多的应用系统，其中有一部分是整合现有的，与系统直接相关，需要新增创建国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。

（一）基础设施层要建立以自然资源云和电子政务云为主体的基础设施支撑环境，并利用网络安全设备（如光闸）实现二者之间的数据安全传输，实现不同应用要求下空间及业务数据在纵向和横向上的安全共享。

从自然资源业务网来说，省级、市级、县级已经有了一个垂直的系统，我们局内部的信息系统有一个业务版叫做自然资源和规划“一站式”管理服务平台，这个服务平台跟“一张图”实施监督信息系统是一个可以整合的、可以形成一个完整闭环的系统。

而电子政治外网包含的是省级、市级、县级横向的这一个整合系统，相关部门的各种审批都在这个系统里面。

电子政务外网与互联网有一个接口，老百姓的公众参与，各种项目的报建，都是通过互联网来接入。

（二）数据层目前数据层是一个巨大的数据库，这个数据库包含一张底图，包含若干的现状数据，如三调数据、各种调查数据、各种与规划相关的数据。

一张蓝图是各种规划数据和一套专题图，是我们的管理数据。

（三）应用层在整个框架体系里面来构建新增或者创建国土空间“一张图”实
施信息系统时，按照文件要求有6个模块，我们根据实际情况增加了一个模块叫做规划实施监管。

规划实施监管主要是利用现在已经有的正在运行的“多规合一”信息平台和自然资源和规划一站式管理服务平台里面的功能，把新建的系统和既有的正在运行的系统很好地整合起来。

整合的结果是形成一个闭环，三个环节：第一个环节是规划环节；第二个环节是实施环节；第三个环节是反馈环节。

规划环节希望能够统筹管理规划成果，包括规划成果的接收、规划成果的审查以及规划成果的汇交；实施环节里面则对接项目实施数据，包括项目库和项目盒子；反馈环节包含动态间规划的实施，包括动态监测和评估预警。

目前长沙整合进来的两个现有平台：项目策划是在“多规合一”平台里面，即为项目“洗个澡”，让项目批量策划、批量进行分类审查，生成更好实施的项目库。

而项目审批，主要是工程建设项目审批的系统，实现“一件事一次办”，提高审批效率，包括从立项到土地的征转，到工程的规划许可到施工许可，再到竣工验收，每一个项目都有一个项目盒子。

三、实践探索
目前长沙的系统已整合了部分数据，也做了应用尝试。

首先梳理了建设的思路，希望通过新系统的创建完善原有的系统，给原有系统带来创新，形成既有系统对新系统的支撑，以及新系统对原有系统的补充和沉淀。

主要包括三大板块：（一）关于数据系统在使用过程中间产生大量的数据，可以沉淀到数据库中间，扩大数据库的容量，更好的支撑系统新的应用。

（二）算法和模型算法模型里面包括指标体系、现状评估、实施评估、风险评估，评价模型、评估模型、规则模型、预警模型，一个体系、三个评估、四个模型。

这是核心内容，这些核心内容能够在我们要求的6个板块以及自己新加的板块，及7个板块中间能够得到应用。

“一张图”实施监督信息系统的7个板块，跟规划审批依据以及规划评估有一个循环的反馈。

这个反馈跟自然资源和规划“一站式”管理服务平台是内部的对接，对接局内审批业务数据，而
“多规合一”信息平台是外部的对接，是横向各个部门的反馈数据，不但是我们市局的审批数据，而且包括所有对项目审批的各个部门的数据。

（三）机制梳理我们希望建立动态维护的机制，完善、监督、考核和评估机制。

前面介绍的系统里有一个很重要的词叫“评估”，这个评估应该是成系统的。

这些系统是我们自然资源系统内部的评估，同时因为国土空间以及他承载内容的丰富性和复杂性，必须综合其他的系统评估、第三方评估以及公众的意见，这样来形成比较全面的评估内容。

从时间上来讲有定期的评估和不定期的评估，这些评估的成果应该被详细的记录下来，成为我们数据库里面的内容以支撑规划优化，如果评估规划选择遇到新的问题，或者规划选择通过规划实施表明应该要换一种选择，就应该进行规划的优化。

如果规划是正确的，规划是应该执行的，但因为某些原因没有执行或者执行得不好、不到位、不够快，就要开展监督问责。

我们希望通过这样一个系统能够生成评估报告记录，形成规划反馈机制，形成问责奖惩机制。

从规划环节到实施环节，到反馈环节，是一个不断往前推进的螺旋式上升的闭环。

规划环节是成果的审查与管理，包括成果的接收、成果的审查和汇交，有时候也要下发。

而实施环节是关于一批项目库以及每个项目的项目的，一批一批的项目和一个一个的项目累积起来，对规划会有一个反馈的环节，这个环节要开展监测评估预警。

规划成果的接收我们是希望通过全市域三级三类规划编制成果这个接收系统，我们要创建这样一个系统，形成接收这些规划的数据框架，让规划成果各安其所。

不但是接收，我们还要有自动地成果质检，这个质检应该是在接收成果以后要检查规划成果是否符合标准化的要求，包括基本要素是不是完整，数据是不是完整，标准化工作做得怎么样，图数是不是对应，空间关系是不是合理等。

辅助成果审查里面，是要协助各个处室进行要要素分审和综合审查。

多要素分审，即每个要素就是一个图层，每个要素对应的处室是不同的，我们要把这个要素推送给负责这个要素的处室，还有一些综合处室是要把各个要素分审以后要进行综合审查，因此我们也希望以案卷化管理的方式推送给各个职能处室，职能处室审查完成以后又能够综
合到一个综合的地方，这样能够提高审批的效率。

当然我们也希望通过自动的叠加分析发现要素的重叠、要素在空间上的重叠，来发现差图斑，等等，也能够把这些图数推送给相关的处室，以便他们能够及时精准的处理。

规划成果的汇交要形成全市域三级三类可层层叠加打开的全市域国土空间规划“一张图”，要打通纵向的对接通道，包括汇交、下发等。

关于及时预警，希望依据动态监测的结果，结合规则模型，对项目实施不符合规划要求的案卷进行预警，辅助审批。

动态监测是在任何时间节面，定期和不定期的对业务审批的数据，对规划实施情况进行动态监测，这个监测当然包括汇总统计、分析、评估，等等。

当然我们也希望所有的数据都能够落实到空间里面。

现状评估是根据国土空间开发保护现状评估基本指标、推荐指标，实现现状评估指标数据在线采集、及时更新。

四、要进一步探讨的问题
（一）五级三类规划如何形成体系化、标准化的成果，以便更好地整合到国土空间规划“一张图”应用模块中。

规划如何体系化、标准化？，应是规划编制本身要研究的内容和问题，他的主力军是规划人员，但是从系统构建的角度来提供框架、提供需求，这也是一个值得探讨的问题。

通过这样的互动，可以更加有利于我们的体系化、标准化。

目前的难题是：不同级别的规划图纸很多，不同类别规划的范围、深度、内容不同，整合、收集、分析、确定比较难，希望和大家探讨解决办法。

（二）如何构建指标体系与规划的关系。

规划的指标体系和现状的指标体系不是一一对应，这些指标体系与规划的空间安排也不是一一对应，要建立一个比较复杂的、系统的关系，有层次的关系和一些数据的关系，可以量算的数据和这些空间数据与其他指标的关系，在这些关系的基础上，可以更好地进行收集、分析、建模，这个预警会更加全面、更加精准。

有了
这些更加全面和精准的评估、预警，对于我们建立“一张图”的系统以及提高我们的治理能力，是非常重要的。