论当前非法集资行为的特点_成因及对策_陈召强

一、非法集资行为特点 以徐州为例，民间借贷纠纷案件，两级法院 2008 年为 4435 件，2011 年增至 8807 件，3 年间增长了约 98.6%。非法集资案件， 徐州检察系统 2007 年至 2011 年共受理涉及 256 人的非法吸收 公众存款和集资诈骗案件 177 件，其中非法吸收公众存款案件 2007 年为 3 件 6 人，2010 年为 61 件 82 件，4 年间分别增加了 19.3 倍和 12.6 倍。总体而言，非法集资呈现出以下新动向： 一是专业化。越来越多的社会闲散资金进入民间融资领域， 吸引了一些熟悉相关的金融法律法规和金融服务业务、善于企业 经营运作和宣传的专业人才加入这一领域。集资行为由过去的 以“个人名义”进行，发展为以“公司名义”专业化运作，这些集资 公司专业化程度越来越高，往往在工商局以担保、典当等业务形 式进行登记注册，在繁华地段租用办公地点，有些甚至还获得“诚 信企业”等称号，使得这些集资公司看起来极具专业性和可靠性。 而越来越多的投资人抱着确保资金安全的希望，选择将资金投入 这些看起来更专业更可靠的集资公司。 二是许诺以高息、欺骗性大。以徐州地区为例，2011 年以来， 各级公安机关侦查数十起非法吸收公众存款或集资诈骗的非法 集资案件，集资者全部对外许以高息，许诺的年息低者 16%-18%， 高者达到 30%、40%甚至更高。而中国人民银行一年期存款利率 为 6.84%。两者利息相比，差距悬殊。在这种情况下，投资者很 容易受到诱惑。而且在实践中，很多集资者都具有一定经济实 力，除集资公司外还经营其他业务。很多谨慎的投资者一开始用 小额投入进行试探，集资者往往都能如期支付利息，到期返还本 金，取得投资者的信任，这样投资者就会认为很多集资人有企业 或有一定经济实力和商业信誉，又有早期的有借有还所形成的积 极正面的内心确认，投资者不仅自己会追加投资，还会帮助集资 人对外宣传，吸引更多人前来投资。 三是集资行为公开化。很多担保公司公然在电视、报纸、互 联网等媒体上打出“年收益 XX”的广告，宣传范围大，投资者由 过去的“亲朋好友”的范围扩大至“社会公众”，使得集资向“银行” 类型发展，投资者“送钱上门”，集资者“坐地收银”，用款者“主动 求贷”。 四是集资范围更大、人员更广。公开化带来的直接就是更多 人知悉和参与。在地域范围上表现为，民间借贷已从两年前的江 浙沿海扩展到陕西、内蒙等内陆地区，甚至是很多欠发达乃至贫
（一）规制民间借贷行为，使其健康发展
这些豁免规则不仅仅对于案件审理有指导意义，也进一步划清了
民间借贷在我国存在有着深刻的社会基础和历史意义，发展
民间借贷和非法集资的界限。民间融资者如果能够在上述豁免 势头已不可挡，所谓堵不如疏，应当正视其存在，积极加以引导和
规则内行动，其合法性将得到保障，但如果越过“安全线”，其行为 规范，使其健康发展。2012 年 3 月 14 日，国务院总理温家宝在
关键词 非法集资 民间借贷 规制
作者简介：陈召强，江苏彭城律师事务所，高级合伙人，研究方向：公司法、金融证券、环境法、社会管理等；于睿，江苏省徐州
市云龙区人民检察院。
中图分类号：D920.4
文献标识码：A
文章编号：1009-0592(2012)10-099-03
近年来，受国家宏观政策调整、产业转型和欧债危机等影响， 加之银根紧缩的大背景，股市有“风险”，楼市有“路障”，一方面民 间闲置资金找不到投资渠道，另一方面一些企业的资金需求得不 到满足，以“高利息”为诱惑的非法集资贷便屡屡出现。
房、炒矿、炒煤”之后，进入“炒钱”时代，持有闲散资金的人们纷纷 这有利于加强中国金融管理部门的监管和对濒临破产的民间金
加入了放贷的大军中，有的甚至采取抵押房产--贷款--放贷--赚取 融机构的处置能力，从而降低民间金融机构的脆弱性，以保护公
利差等方式把钱从银行“搬”到各种民间高息借贷机构。
众信心。
3．对非法集资监管不力、打击不力。由于金融市场监管制度
二、非法集资现状之成因 （一）非法集资与民间借贷 民间借贷是指公民之间、公民与法人之间、公民与其它组织 之间的借贷行为。只要双方当事人意见表示真实，民间借贷即可 认定有效，但借款利率不得超过人民银行规定利率的 4 倍。最高 人民法院《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的 解释》（法释【2010】18 号，以下简称《解释》）从两个角度定义了非 法集资活动。首先，非法集资活动应当是“违反国家金融管理法 律规定，向社会公众（包括单位和个人）吸收资金的行为”；其次， 非法集资活动还应当同时具备四个条件：（1）未经有关部门依法 批准或者借用合法经营的形式吸收资金；（2）通过媒体、推介会、 传单、手机短信等途径向社会公开宣传；（3）承诺在一定期限内以 货币、实物、股权等方式还本付息或者给付回报；（4）向社会公众 即社会不特定对象吸收资金。从《解释》对非法集资的界定可以
具体来说，其成因主要包括以下几个方面：
例如在一定条件下，产权部门可接受债权人对债务人提供的抵押
1．由于银行的“高门槛”信贷政策，一些企业向银行贷款融资 物状况的查询；银行可接受债权人对债务人资产状况的查询；工
遇阻。一方面是大量的企业急需资金进行经营、扩大规模，但是 商、税务部门可接受债权人对债务人实际经营状况的查询等等。
信贷员调查、集体讨论、报上级行社主管部门审批、经土地管理或 借贷健康发展的一个有益尝试。
房产管理等部门对抵押物调查评估、办理抵押物登记手续、办理
2．加强对民间借贷的监管。针对已经发生的民间借贷行为，
抵押物保险等一系列环节，快则一个月，慢则长达半年。同时，土 适时进行合理有效的行政干预。《民间借贷管理条例》中应明确
◆经济与法
2012 · 10（下）
看出，非法集资实质上可以看作是民间借贷畸形发展的产物。 行经营的融资企业出现资金链断裂，最终导致大部分投资者的钱
但并非所有民间借贷都是非法集资。《解释》明确规定某些 款损失，处理不当还可能出现较大规模的上访、激访事件，引起社
情况不属于非法集资活动或者免于刑事处罚，包括：未向社会公 会动荡。
开宣传，在亲友或者单位内部针对特定对象吸收资金的，不属于
三、对策及建议
非法吸收或者变相吸收公众存款。非法吸收或者变相吸收公众
针对上述提及的非法集资的特点及成因，笔者认为应从两方
存款，主要用于正常的生产经营活动，能够及时清退所吸收资金， 面入手预防非法集资犯罪：
可以免予刑事处罚；情节显著轻微的，不作为犯罪处理。实际上，
道不景气，楼市价格在国家政策调控下逐步回落，“存款利息跑不 机构的规范管理，建立信息报送平台，及时、真实、完整地披露相
过 CPI 上涨”，民众投资渠道单一，众多闲散资金从股市、楼市和 关担保的信息，扶持正规的融资性民间借贷机构，使之成为企业
银行流出，有待重新配置。此时操作简单、回报率高的集资无疑 和银行之间的缓冲带和纽带。
紧缩的信贷规模和高额的融资资本使得很多中小企业不得不放 在实践中，徐州市鼓楼区法院联合其他部门设立了民间借贷信用
弃大量的订单。“钱荒”、“等贷”已成为中小企业的常态。而另一 查询制度，在民间借贷案件中，债权人在符合一定条件时可以前
方面，“贷款难”问题日益突出。银行每办理一批贷款一般要经过 来查询，法院为其出具债务人的信用状况报告。这正是引导民间
所缺失的情况下，民间融资一旦演变成非法集资案件，严重的社 三是拓宽中小企业的融资渠道。扩大投资途径，丰富投资产品，
会后果往往已经难以弥补。在实践中，很多民间融资者在往往具 逐步扩大中小型企业集合票据、集合债券、短期融资券发行规模，
有一定经济实力，在融资的同时，还经营其他事业，或者融资的目 发展私募股权投资和创业投资等金融工具。推动交易所和场外
3．加大力度解决中小企业的融资难问题，遏制民间贷款的
的滞后，导致对民间融资的监管不到位，如银行对可疑资金往来 “高利贷”化倾向。一是银行等金融机构加大对中小企业的信贷
监督不力，往往不能及时发现犯罪线索；再如，工商行政部门对 支持力度，确保中小企业正常的生产经营；二是清理纠正金融机
“空壳公司”监督不力，使投资者判断失误，损失巨大。在监管有 构的各种不合理收费，简化贷款手续降低中小企业的融资成本；
2．增加了社会不稳定因素，社会危害性较大。非法集资案件 已经成为当前影响社会稳定的重大隐患，由非法集资引发的其他 犯罪行为也日益严重。由于非法集资行为涉及人员广、范围大， 参与投资者动辄数百人乃至数千人，同时有些投资者在参与集资 时是“倾其所有”甚至“全家支援”、“借遍亲友”，一旦出现投资无 法收回，往往引发连锁反应，波及人群范围呈几何级数上升。一 旦出现资金链断裂、投资无法收回的状况ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ投资者往往将矛头指 向司法机关和政府，如处理不当极易引发群体性事件，激化矛盾。 由此产生的自杀事件以及非法拘禁、伤害、侵财等多种刑事案件 频发。
极具吸引力。高回报率的吸引，使投资者不顾风险，将大量资金
建立类似存款准备金制度的民间借贷保险机制。通过建立
投入集资公司进行高利放贷。在经济发达的温州地区，“高利放 民间借贷保险机制，可以保护小储户的资金安全，防止挤兑现象，
贷”已达“疯狂”程度，在民间资本充裕的温州，经历了“炒股、炒 还可以为严重现金流短缺、破产的民间金融机构提供资金支持。
2012 · 10（下）
◆经济与法
论当前非法集资行为的特点、成因及对策
陈召强 于 睿
摘 要 企业融资贷款难、闲散资金投资渠道不畅、对非法集资监管不力等因素，导致非法集资行为呈现专业化、欺诈性、
范围扩大等新动向，削弱了国家的金融宏观调控能力，增加了社会不稳定因素。应从两方面加强对非法集资行为的规制：
一是规范民间借贷行为，促其健康发展；二是加强法律宣传和监管打击力度，制止非法集资行为的蔓延。
部门均设置有效期限，到期续贷又需重新办理 。贷款手续的繁 赋予专门机构监测权限，定期采集民间借贷的相关数据，对民间
琐，成本的剧增，使得大批中小企业转而向民间借贷。
借贷资金流向和利率变化趋势进行及时、全面的分析，掌握民间
2．闲散资金充裕，投资渠道不畅。当前股市等规模化投资渠 借贷市场的变动情况。加强对担保公司等涉及民间借贷业务的
1．削弱了国家的金融宏观调控能力，不利于经济结构的调整 和产业结构的升级。非法集资能够在短时间内募集大量资金，分 流了银行存款资金，对国家金融制度和秩序产生巨大冲击和破 坏。很多企业在贷款到期无力偿还的情况下，从集资者手中以月 息 10%甚至更高的利息借“搭桥资金”，继续从银行获得贷款，这 类企业显然缺乏偿还能力，“搭桥资金”的出现增加了银行贷款收 回的难度，加大了银行信贷风险。同时，非法集资为一些本该在 国家产业政策调控下被淘汰、无法从银行获得贷款的企业继续提 供了资金，使得这些本应该退出市场的企业回光返照，再度繁荣。
困地区。在产业范围上表现为，从制造领域扩展到商贸领域甚至 普通家庭。在人员范围上表现为，参与者众多，从公务员到普通 老百姓，在高息和资金需求饥渴等作用下，甚至一些银行资金也 充当了民间借贷的“二传手”。仅江苏徐州一地，非法集资数千万 元乃至数亿元的案件也已经发生多起。
当民间借贷畸形发展为非法集资后，对经济与社会的发展产 生了极大的负面效应，具有极大的社会危害性。具体表现在：
将可能受到法律制裁。
答记者问时亦表示：“我们应该引导，允许民间资本进入金融领
（二）非法集资行为宏观层面原因分析
域，使其规范化、公开化，既鼓励发展，又加强监管。”
非法集资是民间融资畸形发展的产物，其形成原因与民间融
1．赋予民间借贷债权人对借款人信用程度一定的审查权限。
资有类似之处，主要原因可以归结“有钱无处去”和“没钱可以用”。 应赋予民间借贷债权人类似于银行信贷审查部门调查权的权利。
地管理、房产管理等有关部门要按抵押物评估金额的 4-6‰收取 规定政府部门对“高利贷”的必要的行政干预权。央行制定相关
评估费，要按贷款金额的 6-8‰收取抵押登记费，保险公司要按抵 法规引导和规范民间借贷，对借贷的限额和利率水平进行规定，
押物投保金额的 2-3％收取保险费，办理抵押物登记部门及保险 并在相关的管理机构登记，由专门的机构对其进行管理、监督。