城乡统筹发展问题研究

城乡统筹发展问题研究

郑梦熊

统筹城乡发展是党的十六大首次提出来的，十七大再次强调，十七届三中全会又明确提出到2020年基本形成城乡经济社会发展一体化新格局。2010年的中央1号文件进一步把统筹城乡发展作为主题，以此为标志，统筹城乡发展进入了实质性的操作阶段。2010年以来，我们围绕这一问题，进行了较为深入调研与思考，形成了一些初步认识或看法。

一、统筹城乡发展是对城乡分割发展方式的根本否定，认为过去的发展是一种不统筹城乡的发展。

新中国经过三十年社会主义建设、三十年改革开放，经济总量增加，综合国力增强，工业化、城镇化提速，目前已经进入了以工补农、以城带乡的新阶段。进入这一阶段，经济结构变化引起的社会结构、政治结构变革开始向深层次拓展，原有的经济优势将会消失或弱化，传统体制增长的空间已接近极限，特别是城乡分割的二元体制造成的城市与乡村不同待遇、不同标准、不同发展路径的发展方式已经难以为继。2006年到2009年，农村居民人均纯收入从3587元增加到5153元，增加1566元，年均实际增幅达到8.3%，比“十五”时期加快了3个百分点，是我国历史上农民增收最快的时期之一；同期城镇居民人均可支配收入从11760元增长到17175元，增加5415元，是农民收入增加额的3.46倍，年均实际增长10.2％，高出农民收入增速度1.9个百分点，由此导致城乡居民的收入差距由8137元拉大为12022元，比值从3.22∶1扩大到3.33∶1。农村发展慢、城乡差距扩大可以理解，但是这几年农村在中央一系列强农惠农政策作用下发展明显加快、农民收入增长明显提速，这时城乡居民收入差距不仅没有缩小反而继续扩大的事实充分证明，我国“三农”问题的根源不在“三农”本身，也不是仅靠有限的政策调整能够解决的，而是根本体制问题。城乡分割的“二元体制”已经成为

农村发展、农民收入增加的最大制约，成为经济增长由外需拉动为主转向内需推动为主的根本障碍。这是中央提出统筹城乡发展的大背景。目前的城乡发展现状，就好比城里人开的是汽车，跑的是高速路，农民开的是拖拉机，跑的是沙石路，在这种不公平制度规则下，城乡发展差距只会扩大而不可能缩小。要建立城乡经济社会发展一体化的新格局，就必须彻底否定城乡分割的二元体制，转变到统筹城乡的发展方式上来。

二、什么是统筹城乡发展？统筹城乡发展的实质是什么、目标是什么？

统筹城乡发展涉及的方面很多，规划要一体化、基础设施要一体化、产业布局要一体化、公共服务要一体化、社会管理要一体化，可能还有其他方面也需要一体化。这些一体化，概括起来，从本质上讲就是城乡居民权利的一体化，包括政治权利、经济权利和社会权利，让农民享有与市民一样的权利、一样的地位、一样的利益，实际上是要解决农民事实上长期处于“二等公民”地位的问题，真正获得《宪法》赋予的公民权利，给农民完全的国民待遇，建立以公平、平等为基本特征的新型城乡关系。改革开放30年来，我们把经济权利还给了农民一部分，但不是全部还了，财产权利还不对等，城里人的房屋可以抵押，农民的房屋、土地却一直不能抵押；其他方面的权利差异依然很明显，比如，同样是服兵役保卫祖国，市民子弟复员后安排工作，农民子弟就不安排工作，等等。这些都是体制造成的。统筹城乡发展的本质是权利的一体化，这实际上是十七届三中全会最根本的精神实质。2010年的人代会修改的《选举法》提出要城乡居民按同样比例选举人大代表，这是在解决农民与市民政治权利的不平等问题；实行九年义务教育、推行新农合和新农保，是在解决农民社会权利不平等问题；有关方面已经提出今后发生交通事故，不分城乡，对受害者都将按同样标准进行赔偿，是在解决城乡居民生命权不平等的问题。这些都是落实三中全会精神，是推进城乡居民

权利一体化的具体行动。实际上，进城也是农民作为公民应当享有的一种权利，而城乡分割的二元体制剥夺了农民的这种权利。

三、统筹城乡发展，要明确谁是动力和主体？

谁受益谁就是动力和主体。现在讲城乡统筹，过去也讲城乡统筹或城乡兼顾，不同的是过去的城乡统筹，其内涵是以农补工、以乡帮城。说是统筹，实际上是农民的利益被完全放在了从属的地位，兼得上了才顾，兼不上了就不顾。现在讲的城乡统筹，其内涵是要将以农补工、以乡补城的基本国策变成以工补农、以城补乡的基本国策。在这个新基本国策里农民的利益是被放在第一位的，从而结束农民长期为工业、为城市做贡献、做牺牲的历史。因此，统筹城乡发展，农村、农业和农民是受益者，是动力、是主体。这就需要工业、城市和市民的利益在一定时期做出一定的牺牲。说句良心话，现在也该是工业、城市和市民做出“牺牲”，为农业、农村和农民进行回报补偿的时候了。这种牺牲，实际上只是没有了过去享有的种种“特权”，与农民过去做出的“牺牲”不可同日而语，农民是在自己生活还不能温饱的情况下硬是勒紧裤腰带支援国家建设的。从长远看，这种牺牲是值得的。因为，没有农村的加快发展，没有城乡差距的缩小，城市的繁荣、工业的发展就难以持久。这是发达国家的普遍规律。从这个意义上讲，统筹城乡发展，农业和工业、农民与市民都是受益者。必须看到，改革发展到今天，社会各方面都受益、都叫好的改革可以说已经基本做完了！要深化改革必须要有某一方面做出牺牲，改革才能推进，社会才能前进。

四、统筹城乡发展，必须尊重农民的利益，尊重农民的权利，尊重农民的意愿和选择。

既然农民是动力、是主体，在统筹城乡发展、推进城乡一体化的过程中，就要把主动权交给农民，让他们根据自己的利益去选择。要像改革开放初期那样，

多出台一些“可以、可以、也可以”的政策让农民取舍，切忌按政府的思维给农民画个框框——“这个允许，那个不允许”。尊重农民的权利，不是时髦的口号，要把这作为一种行动、一种实践。政府可以通过政策引导、利益诱导，但绝不能强迫或变相强迫。要让农民从长期习惯了的乡村生活方式转变为城市生活方式，这决不是一下子的事情。农民生活方式的改变，一定是生产方式转变的结果。如果生产方式都没有转，就让他过另外一种生活方式，不仅习惯不了，更重要的是他没有那么高的收入，承受不了。要允许农民有一个适应的过程，允许农民进了城再回去，要给他们留有退路。只有这样农民反倒才会放心进城。有人说不能让农民双重占有资源，说白了就是想把进城农民的承包地、房屋和宅基地收回。要是这样做，后果可能适得其反，会使相当多本来想进城的农民不敢进城。有人又会说，农民人进城，地还给他留着，这样让农民占了“便宜”。占就占吧！城里人把农民的便宜占了六十年了，今天让农民占点“便宜”有什么不可以！当他完全适应了城市生活，在城里扎下了根，感到农村土地对他已经可有可无时，再来解决这个问题就容易得多。

五、必须尊重农民的财产权利。

农民的承包地、宅基地虽然是农民集体所有，但按照《物权法》，这是农民家庭或个人的一种用益物权、一种财产权。房屋更不用说，那是完全属于农民个人所有。因此，从理论上讲任何人是没有权利代替农民安排他们的财产处置问题的，也无权把放弃这些仅有的财产权利作为农民进城的前置条件。看得更远一点，当城乡一体化实现后，农民与市民仅仅是一种职业区别而不再是身份标志时，农民进城、市民下乡，农民在城市拥有财产，市民在农村拥有财产，可能将会变成平常的事情。当然还有人会说，我没白让农民放弃，我给农民补偿了，问题是你按什么标准、什么价格补偿。如果农民在补偿标准上没有平等的谈判权利，补偿多少还是由政府说了算，而不是市场定价，其结果肯定还是农民吃亏。在这种情